Jak często obywatelki i obywatele pytają urzędy gmin o informacje publiczne?

W październiku i listopadzie 2012 roku zapytaliśmy 2479 gmin o to, ile wniosków o informację publiczną wpłynęło do nich w 2011 i 2012 roku. Operację tę powtórzyliśmy prawie półtora roku później dla 2013 roku.

Dowiedzieliśmy się nie tylko tego, jaki jest poziom wnioskowania, ale przede wszystkim jakie są urzędy – co i jak rejestrują, jak chętnie odpowiadają na pytania, na ile szanują prawo. Na prawie dwa lata ugrzęźliśmy w analizowaniu otrzymanych danych, ale wychodzimy dziś z prawie gotowymi narzędziami i unikalną wiedzą, jak szybko zbierać i zbiorczo przetwarzać informacje.

Praworządność instytucji

Nasze badanie prowadziliśmy dwukrotnie. Między pierwszym (październik/listopad 2012) a drugim (luty/marzec 2014) zobaczyliśmy wyraźną poprawę. Odnotowaliśmy 17 procentowy wzrost gotowości gmin do odpowiedzi na nasze pytania – w 2012 roku otrzymaliśmy 48% (1185) odpowiedzi w terminie, a w 2014 – 65% (1606).

Wprawdzie w badaniu z 2012 roku – jeszcze przed etapem sądowym, poprzez upomnienia, straszenie prokuraturą i wezwania do usunięcia naruszenia prawa doszliśmy do poziomu 83%, ale bez tych wszystkich zabiegów – w 2014 roku, częściowo z opóźnieniem, otrzymaliśmy poziom odpowiedzi 73% (1831), włączając te urzędy (49), które ostatecznie odpowiedzi nie udzieliły, ale prowadziły z nami korespondencję. Oburzać może, czemu w ogóle akceptujemy ponad 25% braku odpowiedzi. Oczywiście nie akceptujemy tego, widzimy tylko istotną zmianę postaw urzędów.

W 2014 roku odnotowaliśmy też stosunkowo mało prób utrudniania dostępu do informacji. Tylko w 20 przypadkach wyznaczono nam opłatę, twierdzono, że wnioskujemy o coś, co nie jest informacją publiczną bądź jest informacją przetworzoną – czyli taką, która powstaje po zebraniu informacji z różnych źródeł oraz musi być istotna dla interesu publicznego, aby urząd zajął się jej przygotowaniem. Ponadto w 29 przypadkach dostaliśmy niedokładne odpowiedzi zbywające nasze pytanie.

Cieszy, że 75% (1197) z tych urzędów, które odpowiedziały w terminie (1606), nie czekała do ostatniego momentu. Ma to istotne znaczenie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej mówi o udostępnianiu informacji bez zbędnej zwłoki, do 14 dni. Niektóre urzędy przyjmują, że oznacza to, iż obowiązującym terminem jest dokładnie 14 dni. Nie jesteśmy w stanie ocenić, czy w przypadku niniejszego monitoringu można było wykonać wnioski we wcześniejszym terminie, ale cieszy nas duża liczba tych, którzy nie wykorzystali maksymalnego limitu (w tym aż 39% (623) odpowiedziało w ciągu tygodnia).

Dużym problemem pozostała natomiast kwestia zbierania i ujawniania danych o wnioskodawcach. Po pierwsze zastanawiające jest, po co urzędy zbierają dane o tym, kto wnioskuje. Dla czynności statystycznych i analizy tego, co się dzieje w urzędzie, wystarczyłyby informacje o tym, o co wnioskodawcy pytają i jak przebiega załatwienie sprawy. Tymczasem prawie nie ma rejestrów, w których nie uwzględniano by informacji o wnioskodawcach. A rejestry (czasem niekoniecznie wydzielone dla dostępu do informacji) prowadzi około 75% gmin (1326), które odpowiedziały w 2014 roku. Sprawy nie należy bagatelizować, gdyż znane nam są przypadki gdy dane te wykorzystywane są do uciszania dopytujących o informację. W jednej z gmin zapytania z podanym nazwiskiem wnioskodawcy zostały opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu. Innym razem w ogólnopolskiej gazecie (Rzeczpospolita, Ludzie listy piszą, a urząd musi odpowiadać, Renata Krupa-Dąbrowska 19-07-2014) ukazał się artykuł szkalujący obywatela, który wnioskował o skany umów mające pokazać, na co urząd wydaje pieniądze. Nazwisko wprawdzie nie padło, ale argument o nadmiernym pytaniu o informację, bez kontekstu, stał się amunicją godzącą w pytającego. Co ważne, urząd wykorzystując ten argument nie wspomniał, że kiedy obywatel pytał o te informacje w jednym wniosku, otrzymywał odpowiedź, że jest to informacja przetworzona. A gdy podzielił wniosek na pojedyncze pytania, to z kolei pojawił się argument, że za często pyta.

54% (717) z urzędów, które udostępniły nam rejestr wniosków, nie zanonimizowało go prawidłowo. To lekceważące podejście urzędów do prywatności i wolności osób pytających, negatywnie wypływa na możliwość poddania uzyskiwanych danych dyskusji publicznej. Aby nie pogłębiać sytuacji, w której to informacje o wnioskujących są bardziej istotne niż treść samych zapytań, nie możemy udostępnić odpowiedzi opinii publicznej. Obecnie technicznie nie jesteśmy w stanie dokonać masowej anonimizacji tych odpowiedzi w taki sposób, który pozwalałby nam je wszystkie ujawnić.

Nie byłoby tego problemu, gdyby urzędy nie mogły gromadzić danych o wnioskodawcach (mamy tu też na myśli podmioty prawne). I o takie rozwiązanie na pewno warto się starać w przyszłości. Sami zaś będziemy wyraźnie pisać w naszych wnioskach, jak należy zanonimizować rejestry. W 2015 roku będziemy mogli zaprosić do analizy każdą czytelniczkę i czytelnika, gdyż szykujemy wielkie przedsięwzięcie zatytułowane Obywatelskie Fedrowanie Danych . Do tego potrzebne nam są zanonimizowane rejestry wniosków.

Jakość danych

Wiarygodność uzyskanych przez nas danych winna być bardzo wysoka, ponieważ co do zasady posiadają one poparcie w dokumentach. Stanowią odpowiedź na wniosek o informację publiczną. Musimy wierzyć w otrzymane odpowiedzi. Nie możemy się jednak czasem oprzeć wrażeniu, że jeżeli instytucja szybko odpowiada, a liczba składanych wniosków wynosi albo „0”, albo jest znacząca, a żaden rejestr nie jest prowadzony, to dane te nie są wiarygodne.

Nie wiemy też często, co jest przez instytucje klasyfikowane jako wniosek o informację publiczną. Możemy podejrzewać, że niektóre z rejestrów nie obejmują pytań zadawanym pocztą elektroniczną. Choć tu warto dodać, że pełnej wiedzy w ogóle nie da się zebrać, ponieważ praktycznie każdy pobyt mieszkańca gminy w urzędzie wiąże się z zadawaniem pytań. Istnieje niezliczona liczba pytań o informację zadawanych ustnie. Ostrożnie można szacować, że dane, które przedstawiamy, dotyczą wniosków złożonych na papierze i drogą elektroniczną. Przy czym ta ostatnia droga nie zawsze jest uwzględniona.

Na ograniczone zaufanie do danych wpływa też to, że w kilku przypadkach byliśmy w stanie zauważyć, że pod hasłem wniosków o dostęp do informacji kryją się innego typu pisma, a w innych widać było wyraźny brak zaangażowania (odpowiedzi w stylu „kilka”, „mniej więcej”, „nie mamy takich danych”).

Niezależnie od tych zastrzeżeń otrzymane dane w formie zbiorczej dają bardzo solidny obraz rzeczywistości i zainteresowania obywateli informacją na poziomie gminnym.

33% spośród gmin, które udzieliły nam informacji (1831), otrzymało w 2013 roku mniej niż 25 wniosków, 40% gmin – między 25 a 49, 19% między 50 a 99, 3% między 100 a 199, i tylko niecałe 1% gmin między 200 a 360. 5 gmin zadeklarowało, że otrzymało jeszcze więcej wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wśród nich duże miasta: Łódź (615 wniosków), Kraków (1500), Wrocław (1985) i Warszawa (4591). Tylko w jednym wypadku dużą liczbę wniosków otrzymuje mała gmina (10 tys. mieszkańców). Wpływa do niej kilkaset wniosków rocznie (514 w 2014 roku, 522 w 2011 i 462 w 2012). Jako, że jest ona nam znana, wiemy też że wiele wniosków pozostaje bez odpowiedzi i trafia do sądu, który często przyznaje rację skarżącemu.

Wnioski i rekomendacje

Obraz nadmiernego obciążenia urzędów gmin zainteresowaniem ze strony mieszkańców – budowany w debacie publicznej – nie znajduje praktycznie żadnego pokrycia w danych. Nie ma też podstaw do podejmowania działań, które miałyby zwalniać administrację z obowiązku odpowiadania na pytania.

Warto raczej pracować nad usprawnianiem udostępniania informacji, zwiększaniem umiejętności zarządczych i technologicznych gmin. Z bólem bowiem obserwowaliśmy, że w tych urzędach, które chciały nam udostępnić jak najbardziej wiarygodną informację, a nie miały elektronicznych, dobrze zorganizowanych systemów – ktoś musiał poświęcić pracowite godziny na spisanie nam danych czy ich wyszukanie w książkach korespondencji. Czasem nawet skanowano nam wszystkie wnioski, abyśmy mogli je obejrzeć.

Polska jest w kluczowym momencie mówienia o otwartym rządzie. Nowe technologie pozwalają tanio i szybko udostępniać informacje w dowolnym formacie. Przyspiesza to procesy decyzyjne, daje dane, na podstawie których można wnioskować o rzeczywistości, ułatwia kontakt z odbiorcami polityk urzędów. Wszelkie nieostrożne zmiany, które będą hamowały naturalny rozwój w kierunku otwartości i aktywne udostępnianie informacji on-line (również po to, aby zmniejszyć obciążenia urzędów), próby ujęcia w przepisy co jest, a co nie jest informacją, ile razy w roku jedna osoba może wnioskować o informację i ile ma za to zapłacić, będą powodowały zacofanie cywilizacyjne. 

Bardzo dobrze ilustruje to przykład ze Szczecina. Jeszcze w lipcu 2014 roku, urząd iinformował media o swojej dramatycznej sytuacji kadrowej związanej z koniecznością udostępniania informacji.

„W przygotowanie (anonimizowanie i skanowanie) umów celem ich udostępnienia wnioskodawcy zaangażowanych było 186 pracowników Urzędu Miasta Szczecin, co zajęło im około 1074 godzin (daje to w sumie 134 dni robocze)”

A już w październiku tego samego roku, Prezydent Szczecina nieoczekiwanie ogłosił, że urząd będzie udostępniał wszystkie umowy i umieszczał w BIP. (data na cytowanym dokumencie nie odpowiada dacie wysyłki do mediów, która miała miejsce 15 października 2014 r.).

Potwierdzałoby to tezę, że argumenty o nadmiernym obciążeniu urzędów udostępnianiem informacji stanowią de facto wyraz niechęci do zmiany. Gdy pojawia się wola (co ją spowodowało, pozostawiamy do oceny czytelniczkom i czytelnikom), obciążenia okazują się całkowicie nieistotne – udaje się usprawnić pracę i radzić sobie z pytaniami mieszkańców.

Szkody, które ponieść możemy jako społeczeństwo w wyniku poddania się decydentów lobbingowi tej części administracji, która nie chce się reformować, mogą być druzgocące. Dlatego my – obywatelki i obywatele – już dziś musimy szykować się do chronienia naszego własnego prawa. Dyskusja, która jest animowana przez środowiska zmierzające do ograniczenia prawa do informacji, o ile nam wiadomo, nie opiera się na żadnych danych (w 2012 roku sprawdzaliśmy w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji oraz Głównym Urzędzie Statystycznym czy gromadzą jakieś statystyki). Nie słyszeliśmy też o zebraniu wiarygodnej informacji na temat poziomu wnioskowania przez inne podmioty.

My nasze badanie przeprowadziliśmy prawie całkowicie społecznie w odpowiedzi na antyjawnościowe głosy. Kosztowało nas to wiele pracy (plus 2400 zł na analizę w tym roku i kilkaset złotych na opłaty sądowe, które – z różnych powodów -już nie zostaną nam zwrócone i pochodzą z 1% Państwa podatków). Poświęciliśmy swój wolny czas na opracowanie dwóch wielkich wysyłek maili i późniejszą ich analizę, przygotowanie sądowych skarg związanych z brakiem odpowiedzi  i przeprowadzenie ich przez procedurę. To też setki godzin spędzonych na dyskutowaniu jak tę pracę usprawnić i dać możliwość uczestniczenia każdemu z Państwa w analizie dokumentów. Piszemy o tym, ponieważ w przyszłości nie wyobrażamy sobie wykonania tak ogromnej pracy samodzielnie. Przygotowaliśmy się do ujawniania całej historii korespondencji z urzędami.

Stańmy razem na straży naszego wspólnego prawa. My już wiemy, że to łączy i rozwija. Dzięki problemom, które musieliśmy pokonać, zdobyliśmy mnóstwo kompetentnych umysłów do społecznej pracy nad systemem internetowych. Kto – czytając te słowa – czuje, że chce analizować dane lub włączyć się w inny sposób, proszony/a jest o wpisanie swojego adresu na stronie  http://dane.siecobywatelska.pl/ lub kontakt z biuro@siecobywatelska.pl. Gdy ruszymy z Obywatelskim Fedrowaniem Danych (w ramach którego w 2015 roku wyślemy wnioski do urzędów po raz kolejny), będziecie pierwszymi zaproszonymi osobami.

***

Sytuację monitorujemy dzięki wsparciu programu Obywatele dla Demokracji
Opracowanie danych za 2013 rok – Borys Bura,tekst – Katarzyna Batko-Tołuć (raport przygotowany na 28 września 2014 roku, uzupełnienie o aktualne informacje ze Szczecina – 15 października 2014)