Problemy Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z jawnością

Trudno uzyskać podstawowe informacje z instytucji, która prowadzi aplikacje przyszłych sędziów i prokuratorów oraz dokształca obecnych sędziów, prokuratorów, asesorów sądów i prokuratury, asystentów, referendarzy, kuratorów sądowych oraz urzędników sądów i prokuratur. Mamy nadzieję, że sprawa, którą prowadzimy, pomoże w przyszłości KSSiP lepiej realizować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska zwróciło się o udostępnienie umów zawartych przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury (KSSiP) z wykładowcami. Szkoła kształcąca, w ramach prowadzonej aplikacji, przyszłych sędziów i prokuratorów oraz dokształcająca obecnych sędziów, prokuratorów, asesorów sądów i prokuratury, asystentów, referendarzy, kuratorów sądowych oraz urzędników sądów i prokuratur początkowo nie chciała udostępnić imion i nazwisk widniejących na umowach. Po interwencji Ministra Sprawiedliwości uzyskaliśmy umowy w pełnym zakresie. Wciąż aktualnym problemem pozostaje jednak wyznaczenie przez KSSiP opłat za dostęp do wnioskowanej informacji publicznej. Postępowania z udziałem Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury mają swe źródło we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym nasze Stowarzyszenie wniosło o:

• udostępnienie imion i nazwisk wykładowców KSSiP,
• przesłanie zeskanowanych umów zawartych z wykładowcami w ramach szkoleń na aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej w latach 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014.

Wątek I. Odmowa udostępnienia umów w zakresie imion i nazwisk wykładowców.

W dniu 4 kwietnia 2014 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk wykładowców widniejących na umowach o prowadzenie zajęć szkoleniowych z aplikantami Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Na podstawie tej decyzji poddano anonimizacji imiona i nazwiska wykładowców uwidocznione w umowach. Argumentowano to tym, że „przekazanie tych informacji wnioskodawcy w powiązaniu z wysokością umówionego wynagrodzenia, która to informacja nie została poddana anonimizacji, spowodowałoby ujawnienie wysokości wynagrodzeń konkretnych osób fizycznych bez uzyskania ich zgody”. To z kolei – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji odmownej – naruszałoby prywatność osoby fizycznej.

W dniu 18 kwietnia 2014 r. odwołaliśmy się od tej decyzji do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu wskazaliśmy na znaczenie prawa do informacji, obowiązującą w odniesieniu do publicznych środków zasadę jawności finansów publicznych, co poparliśmy przytoczeniem orzeczeń sądów oraz wypowiedziami przedstawicieli nauki prawa. W podsumowaniu wskazaliśmy, że „Skarżona decyzja narusza naszym zdaniem standardy demokratyczne. Jawność wydatków ze środków publicznych to fundament demokracji”.

W dniu 14 maja 2014 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu złożonego przez Stowarzyszenie odwołania, uchylił decyzję Dyrektora KSSiP z dnia 18 kwietnia 2014 r. Wskazał w uzasadnieniu m.in., że:

Organ ten nie kwestionował również, że wykładowcy – strony umów zawartych z KSSiP otrzymali wynagrodzenia ze środków publicznych i wielkość tych środków również gotów był udostępnić. Uznał jednakże, że powiązanie tych dwóch informacji poprzez przypisanie kwoty do nazwiska byłoby nieuprawnioną ingerencją w sferę prywatności osoby fizycznej. Jak wynika jednakże z przytoczonych wypowiedzi sądów, taka interpretacja ustawowego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej jest zbyt daleko idąca.

W wyniku decyzji Ministra Sprawiedliwości Dyrektor KSSiP udostępnił wnioskowane umowy zgodnie ze złożonym przez Stowarzyszenie wnioskiem. W dniu 3 czerwca 2014 r. otrzymaliśmy od KSSIP płytę CD zawierającą umowy objęte wnioskiem.

Wątek II. Opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Niezależnie od kwestii jawności imion i nazwisk wykładowców, widniejących na umowach, toczy się spór dotyczący wymierzonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 25 marca 2014 r. w odpowiedzi na złożony wniosek otrzymaliśmy wezwanie do uiszczenia kwoty 11.578,71 zł tytułem opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Wyznaczenie opłaty argumentowano tym, że w latach 2010-2014 zawarto 3060 umów, a każda z umów ma po 3 strony. Uznano, że wymagają one anonimizacji (polegającej na usunięciu danych osobowych tzw. wrażliwych). Wobec tego w przesłanym 25 marca 2014 r. mailu przedstawiono następujące stanowisko:

Dlatego przed udostępnieniem skanów tych umów niezbędnym będzie: wykonanie kserokopii umowy, następnie dokonanie jej anonimizacji i zeskanowanie zanonimizowanej umowy. Te czynności są pracochłonne, a przy tak dużej liczbie umów ich wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy.

Ustalając wysokość opłaty przyjęto: – koszt 1 roboczogodziny – 25 zł. – koszt 1 paczki papieru (500 kart) – 11,13 zł.

Pracę będzie wykonywało 7 pracowników przez 65 godzin. Zachodzi konieczność zużycia18,3 paczek papieru (3.060 umów * 3 kart = 9.180 kart).

Wysokość ustalonej opłaty za dostęp do informacji publicznej to:

1. 18,3(paczek) * 11,13 zł = 203,71 zł 2. 7 (pracowników) * 65 (godzin) * 25 zł (roboczogodzina) = 11.375 zł Razem 11.578,71 zł

Uznaliśmy, że takie wyliczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej narusza prawo, zatem złożyliśmy w dniu 26 marca 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (które było konieczne, aby zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpawszy środki zaskarżenia, móc złożyć skargę do sądu administracyjnego).

W odpowiedzi z dnia 4 kwietnia 2014 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury podtrzymał argumenty dotyczące wyznaczenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji. W tym samym piśmie została udostępniona lista wykładowców Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

W dniu 5 maja złożyliśmy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wyznaczenie opłaty w dostępie do informacji publicznej (skargę zarejestrowano do sygnatury II SA 789/14).

W dniu 23 maja 2014 r., w związku z decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2014 r. (uchylającą decyzję Dyrektora KSSiP w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk), Dyrektor KSSIP, wobec zmiany okoliczności sprawy, zawiadomił Stowarzyszenie o zmianie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Decyzja Ministra Sprawiedliwości przesądziła bowiem, że imiona i nazwiska na umowach utajnieniu nie podlegają, ograniczony więc został zakres anonimizacji umów. Nadto Sekcja Informatyczna KSSIP zawiadomiła, że pozyskała program, przy pomocy którego istnieje możliwość komputerowego dokonania anonimizacji umów w sposób czyniący ten proces nieodwracalnym, dzięki czemu nie było konieczne kserowanie umów i dokonywanie ich ręcznej anonimizacji.

Wyznaczona na nowo wysokość opłaty to 4950 zł, na którą składa się:

• wynagrodzenie w kwocie 1450 zł, które otrzymał zleceniobiorca za zeskanowane umowy,
• wynagrodzenie w kwocie 3500 zł, które otrzymał zleceniobiorca za dokonanie komputerowej anonimizacji umów.

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wezwało Dyrektora KSSiP do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie opłaty, wyznaczonej w piśmie z dnia 23 maja 2014 r. Pismem, także z 11 czerwca 2014 r., Stowarzyszenie wezwało do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie opłaty wyznaczonej piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r.

Zakwestionowaliśmy nałożenie opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji. Złożyliśmy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt z dnia 23 maja 2014 r. wyznaczający wysokość opłat za udostępnienie informacji (skargę zarejestrowano do sygnatury II SA/Kr 1052/14).

Z kolei skarga na akt z 3 czerwca 2014 r. została zarejestrowana do sygnatury II SA/Kr 1053/13.

W dniu 16 czerwca 2014 r. Dyrektor KSSiP, w nawiązaniu do własnych pism z 4 kwietnia i 23 maja 2014 r., zawiadomił Stowarzyszenie, że nastąpiła końcowa weryfikacja kosztów poniesionych przez KSSiP. Wydatki wyniosły 3100 zł.

W dniu 30 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał trzy złożone przez Stowarzyszenie skargi:

• skargę na pismo Dyrektora KSSiP z dnia 25 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 789/14);
• skargę na pismo Dyrektora KSSiP z dnia 23 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1052/14);
• skargę na pismo Dyrektora KSSiP z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1053/14).

Wszystkie skargi dotyczyły pism w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej.

We wszystkich trzech sprawach WSA w Krakowie postanowił o odrzuceniu skarg.

Odrzucenie skargi (w odróżnieniu od oddalenia) oznacza, że sąd nie uwzględnił skargi z powodów formalnych (nie zaś z merytorycznych). WSA w Krakowie uznał w niniejszych sprawach, że akt o wyznaczeniu opłat za udostępnienie informacji publicznej nie jest „aktem” o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami (przepis ten stanowi o tym, jakie akty i czynności podlegają właściwości sądu administracyjnego), zatem nie istnieje droga sądowoadministracyjna do kwestionowania i weryfikowania poprawności (i legalności) takiego aktu.

W odniesieniu do skargi na pismo Dyrektora KSSiP z 3 czerwca 2014 r. WSA w Krakowie stwierdził nadto, że w konsekwencji zdarzeń nie można przyjąć, aby zaskarżone pismo z dnia 3 czerwca 2014 r. miało stanowić odrębny akt, wszak już w powiadomieniu z dnia 23 maja 2014 r. opłata za udostępnienie informacji publicznej została określona. Stanowczo nie zgadzając się z postanowieniami, Stowarzyszenie złożyło w dniu 19 sierpnia 2014 r. skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego we wszystkich trzech sprawach. Zakwestionowaliśmy stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym akt wyznaczający opłaty za udostępnienie informacji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazaliśmy na analogiczną sprawę, w której uznano ostatecznie, że akt taki podlega właściwości sądu administracyjnego. Przytoczyliśmy także liczne wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa potwierdzające nasze stanowisko. W tych sprawach wciąż czekamy na rozstrzygnięcie.

• wzór skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Kr 789/14,
• wzór skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Kr 1052/14,
• wzór skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Kr 1053/14.

W czym tkwi problem?

Pierwszy z problemów związany był z jawnością imion i nazwisk widniejących na umowach zawieranych przez KSSiP z wykładowcami. KSSiP początkowo twierdziła, że nie może ujawnić tych informacji, gdyż naruszyłoby to prywatność osób fizycznych (przesłanka wymieniona w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zdaniem Stowarzyszenia ujawnienie imion i nazwisk było konieczne z uwagi na sprawowanie społecznej kontroli umów zawieranych przy wykorzystaniu środków publicznych. Przemawia za tym szerokie ujęcie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 33 ustawy o finansach publicznych, który gwarantuje, że „gospodarka środkami publicznymi jest jawna”. Minister Sprawiedliwości przyznał rację Stowarzyszeniu, dzięki czemu udostępniono nam wnioskowane umowy wraz z imionami i nazwiskami wykładowców.

Drugi problem to nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia jeżeli podmioty publiczne (lub realizujące zadania publiczne albo wykorzystujące mienie publiczne) są, na mocy art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, to powinny przewidywać konieczność podjęcia czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznych w odpowiedzi na złożony wniosek. W tym celu z jednej strony powinny one zadbać o właściwą organizację pracy oraz zasoby kadrowe. Z drugiej strony, aby uniknąć znacznego nakładu pracy w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mogą one sukcesywnie udostępniać informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacje w nim publikowane nie muszą być udostępnione na wniosek, jest to zatem szansa na przeciwdziałanie pracy związanej ze składanymi wnioskami.

Negatywnie należy, zdaniem Stowarzyszenia, ocenić przenoszenie konsekwencji udostępnienia informacji publicznej na obywatela, podczas gdy podmiot zobowiązany mógł tym konsekwencjom zapobiec. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do kosztów wynikłych z nakładu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej. Stowarzyszenie kwestionowało także wysokość naliczonych opłat. Wyliczając ich wysokość, Dyrektor KSSiP wskazał na konieczność wykonania kopii trzech stron każdej z umów celem tzw. ręcznego zanonimizowania danych wrażliwych, choć dane wrażliwe (np. numer PESEL, adres zamieszkania) znajdują się co do zasady na pierwszej stronie umowy. Kserowanie dwóch kolejnych stron nie jest zatem konieczne z uwagi na wskazaną przez Stowarzyszenie formę udostępnienia informacji publicznej (elektronicznej – zeskanowane dokumenty). Przy obliczaniu wysokości opłaty określono koszt paczki papieru (w skład której wchodzi 500 kartek) jako koszt 11,13 zł. Jest to stawka wyższa niż komercyjna (której cena wynosi około 10 zł). Obliczając pierwotną wysokość opłaty (11.578,71 zł,), Dyrektor KSSiP nie wziął pod uwagę możliwości zastosowania mniej kosztownej metody, dzięki której zanonimizowanie umów mogłoby się odbyć przy wykorzystaniu programu komputerowego.

Po wniesieniu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pojawił się problem ich dopuszczalności. Tamtejszy sąd uznał, że pismo w sprawie wyznaczenia opłat nie podlega kognicji sądu. Warto zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 2359/12). Dotyczy ono sprawy analogicznej do niniejszej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na powiadomienie o wysokości opłat, bowiem uznał, że akt taki nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Strona złożyła na to postanowienie zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r. Stwierdzono, iż zawiadomienie o opłacie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Stowarzyszenia bardzo niepokojące jest stwierdzenie przez WSA w Krakowie niedopuszczalności naszych skarg, gdyż de facto prowadziłoby to do braku możliwości zakwestionowania nałożenia opłaty, jak i jej wysokości. Budzi wątpliwości nadto brak pouczenia w pismach KSSiP wyznaczających opłaty o możliwości (i trybie) jego kwestionowania. Jest to istotne zwłaszcza z punktu widzenia obywatela, który na co dzień nie zajmuje się dostępem do informacji publicznej i nie posiada wiedzy o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wówczas taka osoba może pozostawać w mylnym przeświadczeniu, że pismo nakładające opłatę i określające jej wysokość jest ostateczne i nie podlega jakiejkolwiek kontroli.

Co przed nami?

Czekamy na rozpatrzenie skarg kasacyjnych złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero ich uwzględnienie pozwoli na merytoryczną dyskusję dotyczącą nałożenia przez Dyrektora KSSiP opłat za udostępnienie informacji publicznej.

W tym miejscu można pobrać umowy udostępnione przez KSSiP