Pytanie do Krajowej Rady Sądownictwa o wykładnię dotyczącą zasady niezawisłości i bezstronności sądu

W czerwcu 2013 roku Sędzia Irena Kamińska – orzekająca w około 60 procentach spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – udzieliła wywiadu pismu „Na wokandzie”, gdzie przedstawiła propozycje zmian legislacyjnych. Są one zgodne z jej linią orzeczniczą. Problem w tym, że niektóre z koncepcji (np. tzw. „dokument wewnętrzny”) nie mają oparcia ani w artykule 61 Konstytucji, ani w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym władza sądownicza zaczyna przejmować rolę władzy ustawodawczej. A nie bez powodu są one rozdzielone. Postanowiliśmy zapytać, czy takie postępowanie jest zgodne z zasadami etyki sędziowskiej.

Warszawa, 13 sierpnia 2013 r.

Pan Antoni Górski
Sędzia Sądu Najwyższego
Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa

Szanowny Panie Przewodniczący,

W imieniu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska – organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną prawa człowieka do informacji – pragniemy zwrócić uwagę Krajowej Rady Sądownictwa na wynikający z aktywizmu sędziowskiego problem obniżającego się standardu ochrony tego prawa.

Z dużym niepokojem obserwujemy niektóre orzeczenia sądów administracyjnych, prowadzące do wyłączenia stosowania prawa do informacji publicznej oraz – mające z nimi związek – wypowiedzi sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ireny Kamińskiej. W szczególności zwracamy uwagę na następujące wywiady:

• Sędzia NSA: mamy kłopot z nadużywaniem prawa do informacji: http://www.lex.pl/czytaj/-/artykul/sedzia-nsa-mamy-klopot-z-naduzywaniem-prawa-do-informacji/print/,
• Sędzia NSA: ustawa o dostępie do informacji publicznej musi być zmieniona: http://www.lex.pl/czytaj/-/artykul/sedzia-nsa-ustawa-o-dostepie-do-informacji-publicznej-musi-byc-zmieniona,
• Władza pod sędziowską kontrolą: http://nawokandzie.ms.gov.pl/numer-17/aplikacja-i-kariera-17/wladza-pod-sedziowska-kontrola.html.

Zwracamy uwagę, iż orzekająca sędzia NSA postuluje w publicznych wypowiedziach określony kierunek zmiany prawa, który w rzeczywistości doprowadziłby naszym zdaniem, do znacznego ograniczenia (wyłączenia) prawa do informacji publicznej.

W § 10 Zasad Etyki Zawodowej Sędziów podkreślone zostało, iż sędzia winien postępować w ten sposób, aby nie osłabić zaufania do jego niezawisłości i bezstronności.

Komentowane przez sędzię Irenę Kamińską wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych (również w sprawach, w których orzekała lub nawet w tych, w których dopiero będzie orzekać) dotyczy sytuacji, w której sąd dokonuje działań prawotwórczych. Z przytoczonych wywiadów prasowych wynika naszym zdaniem, iż orzecznictwo to wynika wyłącznie z indywidualnych przekonań sędziów o tym, jak prawo gwarantujące jawność powinno wyglądać. Te przekonania pojawiają się dodatkowo w aktywnych działaniach kształtujących dyskurs wokół zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Już sam postulat zmiany prawa przez sędzię orzekającą budzi wątpliwości. Tym bardziej za niedopuszczalne należy uznać postulowanie zmian, które stanowiłyby usankcjonowanie takiego orzecznictwa. Teoria „nadużywania prawa do informacji publicznej” oraz dokumentu wewnętrznego nie wynika z polskich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani z będącego jej podstawą ustrojową art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zgadzamy się z sytuacją, w której orzecznictwo sądów administracyjnych – wydawane bez wyraźnie wskazanej podstawy prawnej – prowadzi do ograniczenia prawa człowieka. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05 i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, że prawo do informacji publicznej to jedno z praw człowieka. Zatem każde ograniczenie prawa do informacji publicznej winno odbywać się zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takiego kryterium nie sposób doszukać się w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących „dokumentu wewnętrznego” i „nadużywania prawa do informacji publicznej”.

Nie znajdujemy również obiektywnych przesłanek, na podstawie których sędzia Irena Kamińska publicznie postuluje zmiany prawa.

Nie ma żadnych badań, które pozwoliłyby na formułowanie teorii o nadużywaniu prawa do informacji publicznej, a raczej z zebranych przez nas danych wynika, iż obywatele masowo nie korzystają z tego prawa.

Wyłączenie spod pojęcia informacji publicznej niezdefiniowanego w ustawie dokumentu wewnętrznego przeczy standardom międzynarodowym oraz polskim rozwiązaniom. Dla przykładu wskazujemy, iż art. 4 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji pojęcie „dokumentu wewnętrznego” odnosi się do dokumentu sporządzonego dla celów wewnętrznych i bardzo wyraźnie wskazane są zasady, jakie należy stosować w przypadku jego nieudostępnienia. Zastosowana reguła stanowi, iż dokument o „charakterze wewnętrznym” może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Tylko w określonych przypadkach instytucje Unii Europejskiej mogą odmówić udostępnienia takich informacji publicznych, jednak co do zasady są one dostępne. Wyłączenie jawności następuje w określonych przypadkach i musi być uzasadnione. Podobne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – w kwestii czasowego wyłączenia jawności dokumentu opracowywanego. Natomiast wyłączenie z zakresu przedmiotowego art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP określonej informacji jako dokumentu o charakterze wewnętrznym, jak to czynione jest w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, ostatecznie przesądza o jego utajnieniu na zawsze. Co więcej, nieokreśloność zasad powoduje, że podmioty zobowiązane – zapoznawszy się z tą właśnie koncepcją – coraz częściej odmawiają dostępu do dokumentów – twierdząc, że są one dokumentami wewnętrznymi. Przykłady można mnożyć – podajemy zaledwie kilka: kalendarz Ministra Spraw Zagranicznych, projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, opracowany przez Trybunał czy opinie prawne sporządzone na zlecenie Prezydenta RP w zakresie procedowanej przez niego ustawy.

Mając na względzie sygnalizowane wyżej problemy zwracamy się z uprzejmą prośbą do Krajowej Rady Sądownictwa o wyjaśnienie, czy wypowiedzi sędziego orzekającego – zawierającego postulaty zmiany prawa zgodne z własną linią orzeczniczą – nie znajdującą oparcia w prawie, ograniczające prawo człowieka bez podstawy konstytucyjnej i ustawowej oraz powodujące negatywne konsekwencje w praktyce działania administracji – są zgodne z zasadami orzekania tak, aby obywatele mieli pewności co do niezawisłości i bezstronności sądu.

Łączymy wyrazy szacunku,

W imieniu,

Szymona Osowskiego, Prezesa Zarządu
Katarzyny Batko-Tołuć, Członkini Zarządu
Anety Pierzchały-Tolak, Członkini Zarządu

Zarząd Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska