Zamówienia publiczne w Republice Słowackiej – studium przypadku

Zdecydowaliśmy się opublikować tłumaczenie całości opisanej praktyki, choć niektóre informacje się powtarzają lub mogą być nieprecyzyjne w wyniku problemów językowych, które wystąpiły już przy przygotowywaniu angielskiego opisu. Czasem nie mamy jasności co do tego, czy różne nazwy nie dotyczą tych samych narzędzi internetowych. Ważne jest jednak, że kwestia jawności zamówień publicznych została omówiona w tekście z różnych punktów widzenia. Pokazuje się, co dało uwolnienie danych, jak zmieniło się zaangażowanie społeczne i jak nowe jakościowo wnioski można obecnie wyciągać z dostępnych informacji. Ewentualne nieścisłości nie mają naszym zdaniem znaczenia dla zrozumienia, jakie korzyści przyniosła jawność zamówień publicznych oraz łatwy dostęp do aktualnych danych w Internecie. Co więcej – zachęcamy do czytania tej praktyki – z myślą o swego rodzaju rewolucji, która obecnie dokonuje się w Polsce w zakresie dostępu do umowów zawieranych przez instytucje publiczne http://dostep.jawnosc.tk/dip/wnioski/ministerstwa-o-rejestry-umow/procedura. Mówimy o zamówieniach nie wymagających przeprowadzenia przetargów, a przez to bardziej podatnych na nieprawidłowości, choć dotyczących relatywnie mniejszych kwot. Zbiorcze kwoty mogą być jednak już znacznie bardziej istotne – jeśli nieprawidłowości mają miejsce często. Jawność może stanowić doskonały środek prewencyjny i zwiększać efektywność wydatkowania pieniędzy publicznych. Każdy, kto ma możliwość ocenienia wartości wykonanej pracy, ma szansę podzielenia się tym z opinią publiczną w Internecie lub z mediami. Nie tak dawno przetoczyła się przecież dyskusja o kosztach modernizacji strony internetowej Sądu Najwyższego i legalności zawartej na wykonanie tego zadania umowy. Warto zatem przeczytać, jak oceniają sprawy Słowacy, którzy stworzyli system dostępu do informacji o zamówieniach publicznych, a teraz badają jego wpływ. Wiele wniosków da się zapewne zastosować do tego, co mogą nam dać dostępne on-line rejestry umów.

Wprowadzenie

Otwieranie danych jest już na tyle rozwinięte, iż priorytetem stało się ocenienie i podsumowanie, co działa, a co nie i dlaczego. Choć przejrzystość nie stanie się lekarstwem na wszystkie problemy, to jednak uważamy, że dobrze może rozwiązywać niektóre z nich. Musimy dowiedzieć się gdzie i jak jest najbardziej przydatna. Chcąc dokonać oceny, prowadzimy szereg pogłębionych studiów przypadku na temat wpływu, jaki technologia przyniosła polityce przejrzystości na całym świecie.

Na początek skupiliśmy się na przejrzystości w zamówieniach publicznych. Do badania wybraliśmy cztery kraje. Niniejsza analiza omawia nasze wnioski dotyczące ujawnienia zamówień publicznych przez rząd Słowacji. Słowackie studium przypadku opiera się na informacjach, które otrzymaliśmy w odpowiedzi na kwestionariusze i ankiety oraz w wywiadach z następującymi grupami respondentów: członkami organizacji pozarządowych zajmujących się przejrzystością; dziennikarzami, którzy zajmowali się zamówieniami publicznymi, badaczami akademickimi, słowackim Urzędem Zamówień Publicznych, a także ze Slovakian Business Alliance (http://alianciapas.sk/ – organizacja skupiająca przedsiębiorców). Doświadczenia tych różnorodnych respondentów pozwoliły nam wypracować bogaty i wszechstronny obraz wpływu, jaki w ostatnich latach przyniosły reformy w zamówieniach publicznych wprowadzone na Słowacji.

Badanie wskazało na kilka istotnych spraw:

• Otwarta publikacja danych w Internecie może mieć ogromny wpływ na to, jak działają organizacje pozarządowe zajmujące się kontrolą społeczną oraz media. Na Słowacji dostępność danych doprowadziła do znaczącego wzrostu zasięgu działalności różnych organizacji, takich jak Transparency International Słowacja i Aliancia Fair Play, jak również dziennikarzy zajmujących się korupcją. Dostępne dane zwiększyły zdolność działania, a także zakres nadzoru prowadzony przez sektor społeczny.
• Obniżenie barier dla prowadzenia nadzoru ma szereg dalszych efektów, które rozciągają się poza rolę pośredników, takich jak organizacje pozarządowe i media. Społeczeństwo może bezpośrednio i aktywnie prowadzić kontrolę społeczną. Zanim wprowadzono reformy, dziennikarze i organizacje strażnicze otrzymali informacje przede wszystkim ze źródeł wewnętrznych, które były stroną w praktykach korupcyjnych. Obecnie często otrzymują informację o nieprawidłowościach ze źródeł pochodzących spoza administracji, w tym od zainteresowanych obywateli, którzy mają świadomość istniejącego kontekstu zamówień publicznych na poziomie lokalnym i regionalnym.
• Można jeszcze wiele osiągnąć poprzez dalsze usuwanie barier – poprzez zagwarantowanie, iż dane są stale udostępniane w formatach nadających się do odczytu maszynowego. Organizacje sektora obywatelskiego na Słowacji poświęciły sporo czasu i środków, aby udostępniane dane były bardziej użyteczne. Zamiast tego mogłyby przeznaczyć te środki na dalszą analizę, badania i rzecznictwo, jeśli dane te zostałyby udostępnione pierwotnie w lepszej formie.
• W przypadkach, gdy ujawnianie danych – wynikające z wprowadzonych reform – doprowadziło do prawdziwego rozliczenia odpowiedzialności, presja społeczna i uwaga mediów odegrały decydującą rolę. Bez presji publicznej, często podsycanej przez dochodzenia i raporty sektora obywatelskiego oraz mediów, samo ujawnianie nie zapewniłoby wystarczającej kontroli korupcji, nawet wtedy, gdy ujawniono podejrzane lub korupcyjne praktyki. Efektywna przejrzystość wymaga egzekwowania prawa oraz realnego zagrożenia sankcjami.

Słowacki wzrost dostępu do danych publicznych doprowadził do zwiększenia nadzoru i zaangażowania sektora obywatelskiego oraz społeczeństwa. Jednak z powodu braku egzekwowania prawa, korupcja w zamówieniach publicznych pozostaje poważnym problemem.

Korupcja w zamówieniach publicznych na Słowacji

Korupcja w zamówieniach publicznych na Słowacji jest odwiecznym problemem. Do roku 2010, tuż przed reformami, które są tu analizowane, przedsiębiorcy, w sondażu przeprowadzonym przez Slovakian Business Alliance (Kicina, 17:00), wskazywali korupcję jako główną barierę dla prowadzenia działalności gospodarczej. Według Roberta Kiciny, dyrektora wykonawczego tej organizacji „zamówienia publiczne nie mają dobrej sławy na Słowacji. Wiele osób i przedsiębiorstw uważa, że jest to obszar objęty niezwykłym stopniem korupcji. Możliwe, iż te przekonania zniechęcają wielu przedsiębiorców do udziału w przetargach publicznych.”

Jednak według Juraja Nemeca, czeskiego ekonomisty na Uniwersytecie Masaryka, który bada zamówienia publiczne na Słowacji, proces podejmowania decyzji władz odpowiedzialnych za przeprowadzanie zamówień publicznych nigdy nie był głównym źródłem korupcji. Manipulacje w zamówieniach publicznych występują głównie przed lub po przyznaniu danej oferty, a nie w trakcie samego procesu decyzyjnego, który jest silnie regulowany. Przed przystąpieniem do składania ofert instytucje zamawiające mogą ograniczyć konkurencję i manipulować wynikiem przetargu poprzez szycie zamówienia na miarę danego zleceniobiorcy lub ustalanie nieracjonalnych warunków, dotyczących tego, kto może złożyć ofertę w pierwszej kolejności. Dosyć powszechne wśród naszych rozmówców było zaniepokojenie manipulowaniem wynikami zamówień publicznych, poprzez określenie warunków zamówienia. Można tu przytoczyć szerszą wypowiedź Gabriela Siposa, dyrektora Transparency International Słowacja: „Na Słowacji istnieje problem, polegający na tym, iż niektórzy uczestnicy są wykluczani z przetargu, ponieważ warunki są nielogiczne i nieracjonalne. Zdarza się, że muszą przedstawić dokumenty potwierdzające ich doświadczenie w dziedzinach, które nie są bezpośrednio związane z przedmiotem przetargu. Przykładem może być sytuacja, w której jedna z instytucji publicznych chciała stworzyć stronę internetową i wśród wymogów stawianych uczestnikom przetargu było posiadanie doświadczenie w robieniu zdjęć z samolotu”. (Sipos, 20:50)

Uczestnicy naszych wywiadów mówią również o problemie w zamówieniach publicznych podczas fazy zarządzania umową. Ta forma manipulacji dokonuje się poprzez nieegzekwowanie w pełni warunków umowy lub za pośrednictwem różnych aneksów i poprawek. Zanim wprowadzono reformy, można było sformułować umowę w sposób różniący się znacznie od oferty przyjętej w trakcie przetargu.

Kilkoro naszych rozmówców- chcąc opisać jak wyglądała sytuacja przed reformą – wskazywało „skandal tablicy ogłoszeń” – aferę związaną z zamówieniami publicznymi, która miała miejsce na wysokich szczeblach władzy. W 2007 r. Ministerstwo Rozwoju Słowacji ogłosiło ofertę przetargu na usługi budowlane o łącznej wartości 119,5 miliona euro, zamieszczając jedynie wydruk na małej tablicy ogłoszeń w korytarzu w budynku ministerstwa. Ponieważ informacja dostępna była tylko w miejscu, które nie jest otwarte dla publiczności, jedynie przedsiębiorstwa wcześniej związane z ministerstwem miały szansę zobaczyć ogłoszenie oferty przetargowej. Firma, która była znana z bliskich powiązań z Janem Slotą, szefem rządzącej Słowackiej Partii Narodowej, ostatecznie wygrała kontrakt. Ponad rok po tym wydarzeniu procedura wyszła na jaw i przetarg został unieważniony przez słowacki Urząd Zamówień Publicznych. (Sipos, 4:00-5:00)

Wprowadzone reformy

Słowacka ustawa została niedawno zmodyfikowana w odpowiedzi na aktualizację unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych z 2011 roku. Uczestnicy wywiadów, w odpowiedzi na pytanie „Co doprowadziło do wprowadzenia reform zwiększających przejrzystość?”, jako czynniki motywujące wskazywali zarówno zmiany nakazane przez dyrektywy UE, jak również niedawną erupcję skandali w przetargach publicznych.

Od 2010 roku wprowadzono trzy ważne zmiany w zamówieniach publicznych na Słowacji:

1. wprowadzenie e-zamówień, w których rozpowszechnianie ofert, dokumentów przetargowych, składania ofert i publikacja wyników odbywa się publicznie za pomocą jednego portalu;
2. wprowadzenie mechanizmu aukcji odwrotnej (licytowanie w dół) w zamawianiu towarów i usług;
3. obowiązkowe publikowanie wszystkich umów w internetowym centralnym rządowym repozytorium zamówień publicznych.

Instytucją odpowiedzialną za zamówienia publiczne jest na Słowacji Urząd Zamówień Publicznych, publikuje on oficjalny Dziennik Przetargów Publicznych, interpretacje dotyczące prawa zamówień publicznych, a także prowadzi rejestr dokumentów przetargowych oraz portal dotyczący zamówień publicznych o nazwie EVO.

Strona Urzędu Zamówień Publicznych stanowi punkt dostępu do informacji publicznej o zamówieniach publicznych, co jest pod wieloma względami ważne dla jasności procedur. Według Roberta Kiciny, zasady i przepisy są jasne i zrozumiałe dla przedsiębiorców zainteresowanych braniem udziału w przetargach, choć bywa, że „narzekają na rozrost biurokratycznych procedur, do których muszą się dostosować, aby spełnić wszystkie warunki przed złożeniem oferty.” (Kicina, 27:00 ) Kilkoro rozmówców zgłosiło jednak obawy, iż skoncentrowanie władzy w sprawach zamówień publicznych stwarza dodatkowe możliwości ukierunkowania środków publicznych dla interesów osobistych lub prywatnych. (Nemec, 18:45; Kunder, 07:00)

Obniżenie barier, stojących na drodze do wejścia na rynek przetargów publicznych poprzez dostęp do danych on-line.

Ostatnie reformy sprawiły, iż uzyskanie dostępu do danych na temat zamówień publicznych stało się znacznie łatwiejsze dla organizacji i osób spoza kręgów rządzących. Przed reformą dostęp do dokumentów przetargowych i innych danych dotyczących zamówień możliwy był poprzez wnioskowanie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożenie wniosku było niezbędne do uzyskania dokumentów koniecznych do sprawowania kontroli obywatelskiej. Wnioski często nie były realizowane, a mechanizmy odwoławcze nie funkcjonowały należycie, Organizacje takie jak Transparency International Słowacja, musiały iść do sądu, co opóźniało proces dostępu do informacji, często na tak długo, iż cała sprawa traciła znaczenie. Według Siposa, w tych warunkach „często w ogóle nie było sensu zaczynać sprawy.” (Sipos, 27:00) Obecnie wszystkie te informacje są dostępne w sieci, publikowane na bieżąco przez władze zlecające przetargi oraz Urząd Zamówień Publicznych.

Juraj Nemec pozytywnie ocenia poziom dostępności danych w ramach obecnych systemów informacyjnych:

„Prawie wszystkie informacje są dostępne, z wyjątkiem szczegółów ofert zaproponowanych w przetargach. Wszystko inne łatwo można poznać: zaproszenie do składania ofert, liczbę uczestniczących przedsiębiorstw, w większości przypadków [ludzie] mogą dostać warunki przetargu od organów publicznych […] Każdy kto chce, może uzyskać wszystkie dane niezbędne do oceny działania procedury zamówień […] Dane są dostępne. Nie sądzę, że jest konieczne, aby coś jeszcze należało zmieniać”. (Nemec, 13:20)

Poprzez portal EVO, słowacki rząd udostępnia wiele danych związanych z zamówieniami publicznymi. Można tam zapoznać się z informacjami pojawiającymi się jeszcze przed podpisaniem kontraktu. EVO zawiera przedkontraktowe ogłoszenia informacyjne, ogłoszenia przetargów, aktualny etap na jakim znajduje się zawieranie danej umowy oraz ogłoszenie o przydzieleniu zamówienia (przykład tutaj). Ogłoszenia o udzieleniu zamówienia zawierają:

• Imię i nazwisko wykonawcy, który otrzymał kontrakt;
• Liczbę otrzymanych ofert
• Wartość pieniężną zamówienia
• Kryterium wyboru
• Typ zastosowanej procedury (np. negocjowana, ograniczona lub otwarta)
• Nazwiska członków komisji, która oceniała oferty
• Nazwę organu rozpatrującego skargi

Ogłoszenia są wyświetlane w kolejności chronologicznej, z dość ograniczoną funkcjonalnością wyszukiwania. Zawiadomienia udostępniane są raczej w postaci zwykłego tekstu niż w PDF. Podczas gdy większość istotnych informacji jest technicznie dostępna, nie ma łatwego dostępu do dobrze ustrukturalizowanych danych możliwych do odczytu maszynowego, czy to dzięki API czy w postaci zbioru danych do pobrania.

W uzupełnieniu do danych, przekazywanych za pośrednictwem ogłoszeń o udzieleniu zamówienia, wiele cennych informacji jest publikowana w internetowym repozytorium umów i dokumentów. Oprócz wszystkich kontraktów rządowych, które muszą być opublikowane, aby mieć moc prawną, w repozytorium dokumentów publikowane są również wymagania oraz protokoły posiedzeń komisji oceniających wnioski.

W wywiadach uwidoczniła się powszechna zgoda, że centralne repozytorium jest niezwykle przydatne. Peter Kunder, analityk danych w Fair Play Alliance podsumował: „Centralne repozytorium umów jest dla nas wielką pomocą” (Kunder, 21:00). Sprawiło ono, iż manipulacje po rozstrzygnięciu przetargu stały się łatwiejsze do obserwacji. Powstały warunki do społecznego nadzoru i reagowania na podejrzane zamówienia. Wedle badania przeprowadzonego przez Transparency International Słowacja, 9 % Słowaków oglądało w poprzedzającym roku rządowe kontrakty lub faktury dostępne on-line. W poprzedniej dekadzie, przed wprowadzeniem reform, tylko 4 procent populacji złożyło wniosek o dostęp do informacji. Jako, iż w owym czasie wniosek o dostęp do informacji był jedynym sposobem jej uzyskania, liczba ta może być traktowana jako górna granica publicznego zainteresowania kontraktami przed reformą. Obniżenie bariery dostępu do danych przyczyniło się do ilościowego i jakościowego zaangażowania obywateli w nadzór społeczny związany z umowami rządowymi.

Gabriel Sipos zauważa, że wszystkie nowodostępne dane umożliwiają inny rodzaj nadzoru, w porównaniu z tym możliwym wcześniej, gdy trzeba było składać wnioski o informację. Dane pozwalają „porównać, kto jest lepszym wykonawcą oraz jaki rodzaj wykonawcy daje państwu najlepszą ofertę.” Możliwe są nie tylko zestawienia najważniejszych danych, „istnieją inne rodzaje danych, które niekoniecznie są bezpośrednio związane z zamówieniami, ale które można połączyć [z danymi dotyczącymi zamówień].

Rejestr firm zawiera informacje na temat właścicieli, dzięki czemu można powiązać wyniki przetargów z właścicielami firm. To pozwala sprawdzić, czy niektóre miasta lub instytucje rządowe wybierają tylko niektóre firmy i spróbować śledzić czy dostawca jest jakoś powiązany, czy w instytucjach ma znajomych, czy może ktoś pracował w jego firmie, a obecnie ogłasza przetargi. Możesz sprawdzić te powiązania… Można połączyć je z innymi danymi. „(Sipos, 18:00)

Zmiany w ekosystemie nadzoru

Powszechna publikacja on-line danych dotyczących zamówień publicznych, fundamentalnie zmieniła kształt ekosystemu nadzoru, prowadzonego przez sektor obywatelski i media. Wartość tej zmiany – polegającej na przejściu od publikowania informacji w odpowiedzi na wniosek do regularnego i aktywnego publikowania wszystkich materiałów – nie powinna być lekceważona.

Dostępność danych ułatwiła włączanie się w obywatelski nadzór. Umożliwiło to trzy istotne zmiany w stosunku do tego, co było możliwe wcześniej:

• Obecnie to częściej społeczeństwo, nie wewnętrzny informator, wskazuje nieprawidłowości.
• Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą prowadzić nową i szerszą analizę.
• Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą lepiej służyć jako eksperci i pośrednicy

Zmiany te są omówione bardziej szczegółowo w następnych podrozdziałach.

Wskazania nieprawidłowości przez obywateli

Dostępność danych on-line w formie łatwo przyswajalnej, poprzez Portal Zamówień Publicznych, także zmieniło charakter tego, kto informuje dziennikarzy oraz organizacje strażnicze o istnieniu podejrzanych przetargów. Przed reformami to głównie przecieki od sygnalistów (whistleblowers) były źródłem informacji o prawdopodobnych nieprawidłowościach. Następnie zaalarmowany reporter lub organizacja składali wniosek o informację. W takich okolicznościach korupcja może być tylko ujawniona od wewnątrz: „ktoś musiał wiedzieć, że coś złego się dzieje, i postarać się wydobyć te informacje od instytucji publicznej.” (Sipos, 08:30) Według Adama Valčeka „Wcześniej tylko nieliczni mogli przeczytać kontrakt, ponieważ kontrakty były niedostępne”. W rezultacie, „Większość wskazówek pochodziła z wewnętrznych kręgów władzy”. Obecnie możliwe jest, aby dziennikarze i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogli sami monitorować zamówienia i oznaczać podejrzane przypadki:
„W przeszłości wskazówki o nieprawidłowościach pochodziły od firm, które czuły, że ich oferta została pominięta w przetargu, jak również czasami od urzędników. Tak więc często działo się to z powodu chęci uzyskania osobistych lub prywatnych zysków. Także teraz takie sytuacje się zdarzają, ale o wiele więcej informacji pochodzi od lokalnych działaczy i osób prywatnych. Ludzi, którzy mają dostęp do tych informacji, których to obchodzi i którym to się nie podoba. Jest to charakterystyczne w przypadku przetargów w mniejszych miastach i małych miejscowościach. (Sipos, 33:00-35:00)”

Adam dodaje: „jest więcej wskazówek, bo ludzie czytają umowy w Internecie.” Veronika Folentova demonstruje przykład, który pochodzi z tych nowych źródeł. Nauczyciele przysłali informację o zamówieniach Ministerstwa Edukacji na kwiaty w wysokości 9900 euro oraz kontrakt na 36 butelek alkoholu po 132 euro za każdą. Ten mały przykład pokazuje jak wygląda nadzór, który byłby niemożliwy bez publikacji on-line i udziału społeczeństwa. Obniżenie bariery w korzystaniu z informacji publicznej umożliwiło właśnie taki rodzaj zaangażowania. W efekcie Ministerstwo Finansów przeprowadziło audyt zamówień Ministerstwa Edukacji. Według Slovak Spectator, kontrola wykazała, iż Ministerstwo Edukacji dopuściło się „poważnego naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych”, jednak nie zastosowało drastycznych środków, jedynie nakazując ministrowi edukacji Čaplovičowi, aby „unikał podobnych problemów w przyszłości.”

Obniżenie barier w dostępie do informacji wpłynęło również na przedsiębiorców. Robert Kicina zauważa, że jedynym sposobem, aby dowiedzieć się o manipulacjach wokół przetargu jest kontrola społeczna i dostęp do ofert. Według niego, teraz jest łatwej konkurencji „sprawdzić i wysłać do mediów informację o nieprawidłowościach. Jest to jedyny mechanizm, który działa na Słowacji … Jest stosowany przez przedsiębiorców w celu ochrony przed nieuczciwą konkurencją i nieuczciwymi procesami przetargowymi”. (Kicina, 19:00)

Lokalne zaangażowanie tego rodzaju przynosi ważny rodzaj, nieuchwytnej w innych okolicznościach, wiedzy. Na poziomie lokalnym, ludzie są bardziej zorientowani w odpowiednim kontekście. Mogą wiedzieć, kto jest przyjacielem burmistrza i które lokalne firmy mają relacje z wypływowymi ludźmi. Wiedzą, że coś jest podejrzane. Są to czynniki kontekstowe, które nie byłyby widoczne dla badacza patrzącego z dystansu.

Szersze możliwości analityczne organizacji społecznych

Przed reformami, dane były dostępne dla watchdogów tylko poprzez składanie wniosków o udzielenie informacji publicznej. Kunder mówi, „Wiele razy mieliśmy duże problemy, ponieważ nie mogliśmy uzyskać informacji o którą prosiliśmy, i musieliśmy iść do sądu. Na Słowacji to oznacza, że czas uzyskania informacji wyniesie 2-3 lata. Obecnie jest to znacznie prostsze i możemy wykorzystać nasze zdolności o wiele lepiej. „(Kunder, 43:00). Peter podsumował wpływ nowej dostępności danych na możliwości Fair Play Alliance w następujący sposób:

„Przed publikacją dużej ilości danych… musieliśmy przejrzeć wszystkie umowy [indywidualnie], a teraz możemy wybrać setki lub tysiące z nich, które są podejrzane i oznaczyć je jako podejrzane lub ciekawe dla nas i nie musimy tracić naszych zasobów na poszukiwanie i przeglądanie wszystkich z nich. Możemy zrobić to w formie elektronicznej. Nie musimy o nie wnioskować korzystając z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przechodzić przez wszystkie z nich, a więc nasze możliwości bardzo wzrosły. (Kunder, 44:50)”

Od 2009 roku, TI Słowacja utrzymuje portal internetowy o nazwie „Otwarte Zamówienia Publiczne” (tenders.sme.sk) oparty na danych dotyczących zamówień, które zostały uzyskane poprzez scraping danych ze źródeł publicznych. Portal ten wizualizuje wydatki zamawiających, dostawców, sektorów i regionów, a także udostępnia paczki do pobrania, zawierające ustrukturyzowane dane dotyczące zamówień. Dane w tych formatach również umożliwiły TI Słowacji przeprowadzanie szerszych analiz, niż te, które wcześniej były możliwe. Brak konkurencji w przetargach jest cechą niewłaściwego zachowania w zamówieniach publicznych. Dzięki korzystaniu z wytworzonych danych TI-Słowacja była w stanie przeprowadzić badania, które wykazały wzrost konkurencji z 2,3 oferty na przetarg w 2009 r. do 3,6 oferty na przetarg w 2011 roku, co jest pozytywnym wskaźnikiem wpływu reform.

Powołując się na braki zdolności analitycznych w rządzie, Sipos powiedział: „w zasadzie nikt nie miał [tych liczb], nawet Urząd Zamówień Publicznych na Słowacji […] Nikt nie zauważył, co się dzieje.” (Sipos, 25: 00) Po tym, jak TI Słowacja ogłosiła wyniki swoich badań, główna partia polityczna, która była u władzy i która wprowadziła reformy, użyła tych wyników w kampanii wyborczej, jako dowód, iż reformy działają. Te wstępne wyniki, według Siposa, dają „doskonały przykład tego, jak niewielkie narzędzie on-line może umożliwić analizę, której efekt staje się tematem w rozgrywce wyborczej. To może pokazać opinii publicznej, jaki ma wpływ i że te reformy działają… „(Sipos, 26:00) Bez danych i analiz, nie jest możliwe, aby obserwować, czy reformy działają, czy nie.

Umożliwienie efektywnego pośrednictwa w przekazywaniu informacji o nieprawidłowościach

W odpowiedzi na pytanie „Z jakich danych o zamówieniach korzystasz, dlaczego i skąd je masz?” odpytywani przez nas dziennikarze Adam Valček i Veronika Folentova – oboje pracujący w dzienniku SME, podkreślali rolę organizacji społeczeństwa obywatelskiego jako pośrednika w przekazywaniu informacji. Adam powiedział, że podczas gdy Dziennik Urzędowy publikowany przez Urząd Zamówień Publicznych jest „najbardziej podstawowym źródłem informacji,” on i Veronika wolą „korzystać z projektów organizacji pozarządowych, które bazują na danych Dziennika Urzędowego, ale pozwalają na szybsze i bardziej efektywne nich przeglądanie”. W szczególności portal TI Słowacji, tender.sme.sk i OtvorenéZmluvy.sk, portal otwartych umów, który powstał dzięki współpracy TI Słowacja i Fair Play Alliance Play. Veronika również podkreśla wartość analiz wykonywanych przez TI-Słowacji i Fair Play Alliance.

Procesy zamówień są bardzo techniczne i dane ich dotyczące są często gęste i trudne do ogarnięcia. Organizacje takie jak Fair Play Alliance i TI pełnią ważną rolę w przystępnym przedstawieniu danych oraz dostarczają wiedzę. Veronika wspomina, że wzięła udział w kursie z zamówień publicznych prowadzonym przez Fair Play Alliance. Dzięki takim działaniom, organizacje sektora obywatelskiego ułatwiają dziennikarzom i społeczeństwu zaangażowanie się w tematykę zamówień publicznych. Według Gabriela Siposa, teraz przedstawiciele mediów „muszą jedynie sprawdzić kontrakty, które są publikowane i są w stanie to zrobić…, sprawdzają umowy w sposób, w jaki sprawdzają najnowsze wiadomości z agencji informacyjnych. Oceniają, czy są one w porządku, czy nie. „(Sipos, 09:00)

Warto wspomnieć też, że Transparency International Słowacja poświęca znaczne środki na scraping, czyszczenie i munging danych do odczytu maszynowego masowych formatów, aby móc prowadzić swój portal. Tak zasobożerny proces jest szczególnie trudny dla małego NGO z ograniczonymi środkami. Zwiększenie dostępności danych niezbędnych do prowadzenia tego portalu pozwoliłby organizacjom takim jak TI Słowacja pożytkować swoje zasoby bardziej efektywnie, i poświęcić więcej energii na analizy, badania i kampanie publiczne, zamiast angażować się w tak wielkim stopniu w poprawę przystępności publikowanych danych.

Możliwości poprawy w dostępności danych

Pomimo ogólnej dostępności istotnych informacji wyszczególnionych powyżej, wielu rozmówców zauważa potencjalne obszary do poprawy. Peter Kunder podkreśla, że podczas gdy śledztwa w oparciu o łączenie danych są obecnie możliwe, racjonalizacja sposobu, w jaki dane są udostępniane i sformatowane spowodowałoby, że proces śledczy stałby się znacznie łatwiejszy. Dane są „rozłożone na różnych stronach internetowych i ukryte w różnych bazach danych” często bez zgodnych identyfikatorów przypisanych jednostkom wykonawczym, ofertom i instytucjom zamawiającym, które ułatwiłyby proste powiązanie danych ze sobą. Peter zaproponował, „na przykład … w biuletynie Urzędu Zamówień Publicznych mogłyby być zamieszczane relacyjne informacje lub odniesienie do umów dotyczących danego przetargu i faktur. To, czego nam brakuje, to połączenia informacji oraz dostrzeżenia powiązań między nimi. „(Kunder, 42:30)

Użytkownicy zorientowani technicznie, korzystający z danych dotyczących zamówień, powszechnie narzekali (TI Słowacja i Fair Play Alliance) na słabe formaty, w których dane są udostępniane. Na przykład, „Dane publiczne [formaty] zmieniają się bardzo często, i muszą być czyszczone. Nie jest łatwo utrzymać [dane] z wielu lat w jednym zbiorze, ale ostatnio dane udostępniane są stosunkowo dobrze. „(Sipos, 20:30) Co więcej, udostępnianie danych przez dziennik zamówień publicznych nie jest bardzo przyjazne dla użytkownika. Nie ma możliwości, aby pobrać dane w formie strukturalnej, jak XML, ani nie sposób, aby pobrać wszystkie dane w postaci masowej. Zamiast tego, organizacje watchdogowe muszą scrape’ować każde ogłoszenie indywidualnie z biuletynu.

Gdybyśmy mieli te dane [w lepszym formacie], moglibyśmy ustawić powiadomienia o przetargach, które są dla nas interesujące… Teraz staramy się uzyskać te dane z biuletynu lub dziennika Urzędu Zamówień Publicznych, ale mamy problem, ponieważ format wciąż się zmienia, co cztery miesiące, więc to byłoby dla nas bardzo pomocne jeżeli dane miałyby jeden format XML, który będziemy w stanie pobrać i na nim pracować …. Poza tym, dane scrapowane są nieoficjalne, więc praca na nich i ich publikacja jest problematyczna. (Kunder, 35:45)

Na dodatek, nie ma licencji dla danych publicznych, co stwarza problem dla Fair Play Alliance z wykorzystaniem tych danych. „Nie jest jasne, w jaki sposób możemy korzystać z danych, [lub] co możemy zrobić z danymi.” (Kunder, 32:30) Na przykład, z powodu niejasnych warunków ponownego wykorzystywania danych, Fair Play Alliance został pozwany do sądu, ponieważ wykorzystał te dane, dodając dane z rejestru przedsiębiorców do swojej większej bazy danych dotyczącej zamówień publicznych.

Peter Kunder zauważył jeden dodatkowy aspekt, gdzie ujawnienie mogłoby zostać wzmocnione. Powiedział, że państwo powinno udostępnić więcej danych na temat wymogów nałożonych na uczestników przetargu przed rozpoczęciem składania ofert. Biorąc pod uwagę, że jest to obszar, gdzie manipulacja występuje często, jako że instytucje zamawiające mogą ograniczać, kto może ubiegać się o zamówienie i dopuszczać tylko swoich uprzywilejowanych kandydatów, dane te są niezwykle cenne dla celów nadzoru. Większa przejrzystość tych wymogów znacznie ułatwiłaby możliwości sprawdzania organizacjom takim jak TI Słowacja i Fair Play Alliance. (20:50, Kunder)

Skutki i egzekwowanie prawa

Mimo tych pozytywnych zmian, trwa kryzys legitymizacji i egzekwowania prawa w słowackich zamówieniach publicznych. Choć dostępność danych jest pozytywnym krokiem w wyciąganiu praktyk korupcyjnych na światło dzienne, wciąż istnieje znaczna korupcja w procesie zamówień publicznych.

Peter Kunder stwierdził: „Lekcją, którą otrzymaliśmy w trakcie procesu publikacji danych jest uświadomienie sobie, jak bardzo ważne jest, aby państwo publikowało dane, ale to tylko część sukcesu. Drugą częścią są inne aspekty, które również muszą działać. Sądownictwo, policja i presja opinii publicznej. To jest w dzisiejszych czasach większym problemem na Słowacji, niż publikowanie informacji.” (Kunder, 55:00)

Według Juraja Nemeca, problem egzekwowania jest instytucjonalny i kulturowy. Krajowe Biuro Kontroli jest nieskuteczne i Urząd Zamówień Publicznych nie posiada pełnomocnictwa do podejmowania inicjatywy, aby aktywnie badać podejrzane procedury, a jedynie reaguje na skargi. Dodał, że najczęściej to Unia Europejska pełni funkcję watchdoga, który może wtrącić się w ważnych sprawach. (Nemec, 23:00)

Wzmacnianie prawa przez UE to szczególny przypadek. Z doświadczenia Petera Kundera, w przypadku gdy przetargi są opłacane ze środków UE i błędy lub problemy mogą powodować wstrzymanie funduszy UE, przejrzystość jest wyraźnie bardziej egzekwowana. Dodał, że „publikowanie informacji o tych przetargach jest bardzo pomocne, ponieważ są sytuacje, w których kara może doprowadzić do korekty. W tych przypadkach wszystko przebiega bardziej prawidłowo, niż gdy oferty nie są finansowane ze środków UE. A to dlatego, że UE sankcjonuje i może zatrzymać środki unijne, co może zaboleć rząd i wszystkich urzędników.” (Kunder, 26:00-27:00) Sugeruje to, że groźba kary stanowi kluczowe uzupełnienie przejrzystości i ujawniania w prowadzeniu do skutecznej zmiany.

Wśród wszystkich badanych panowała zgoda, że choć ostatnie reformy dotyczące jawności doprowadziły do spadku korupcji, to dokonały tego marginalnie. Zwiększenie dostępu do informacji doprowadziło do zwiększenia nadzoru społecznego, ale źli aktorzy wciąż są na tej scenie i wydają się działać stosunkowo bezkarnie.

Publikowanie informacji… ma bardzo mały wpływ na zachowanie urzędników w Urzędzie Zamówień Publicznych. Na Słowacji mamy brak odpowiedzialności. W przypadku gdy Urząd Zamówień Publicznych podejmie kiepska decyzję lub gdy wybuchnie skandal, nikt nie jest zainteresowany pociąganiem kogokolwiek do odpowiedzialności za błędy [… ] Inne instytucje nie są w stanie poprawić swoich błędów lub ukarać za nie [Urząd Zamówień Publicznych]… Gdy naruszenie prawa było oczywiste, ludzie, którzy byli za nie odpowiedzialni, nie zostali ukarani ani postawieni przed sądem. Także źli aktorzy czują, że są bezpieczni i nie spotkają ich żadne konsekwencje. (Kunder, 23:00)

Biorąc pod uwagę brak skutecznych formalnych/prawnych procedur egzekucji prawa, zmiany które się dokonują, wynikają często z presji opinii publicznej. Jednak nie zawsze jest to skuteczne: „Jeśli sytuacja się poprawia, to głównie z powodu nacisku opinii publicznej, jednak presja społeczna sama w sobie nie zawsze prowadzi do zmian.” (Kunder, 54:45)

Wnioski

Słowacki system obowiązków informacyjnych wokół zamówień publicznych oferuje zarówno zachętę, jak i skupia uwagę na temacie skuteczności przejrzystości w zwalczaniu korupcji. Wszystkie zebrane przez nas dowody wskazują, że przejrzystość jest koniecznym, choć niewystarczającym warunkiem do ograniczania korupcji. Dostępność danych poprzez przeniesienie procedury zamówień publicznych do sieci oraz repozytorium on-line dotyczące zamówień, znacznie obniżyły wstępne i bieżące koszty nadzoru. Watchdogi i dziennikarze są teraz w stanie analizować więcej postępowań w sprawach udzielania zamówień publicznych, w bardziej inteligentny sposób udoskonalać swoje poszukiwania podejrzanych zamówień i ostatecznie przeprowadzić więcej badań i analiz. Te zwiększone możliwości zwiększyły prawdopodobieństwo, że niewłaściwe procesy zostaną odkryte. Jednakże wciąż można wiele zyskać poprzez dalsze obniżenie tych kosztów. Dane powinny być udostępnianie na bieżąco, w formatach dostosowanych do masowego odczytu maszynowego, które pozwalają organizacjom społeczeństwa obywatelskiego oraz badaczom na znaczną redukcję kosztów, tym samym umożliwiając im lepszą koncentrację swoich zasobów na rozwoju ich pracy kontrolnej.

Nasze wywiady wskazują, że na Słowacji instytucjonalne mechanizmy formalne nie są obecnie zbyt skuteczne. Służy to podkreśleniu znaczenia nieformalnych mechanizmów egzekwowania prawa, a mianowicie nacisku opinii publicznej. Nasi respondenci wskazywali, że gdy ujawnienie doprowadziło do rzeczywistych wyników, to było tak dzięki zainteresowaniu mediów i publicznemu oburzeniu. Według dziennikarzy, z którymi rozmawialiśmy, szkolenia, dostęp do danych i analizy wykonane przez organizacje takie jak TI Słowacja i Fair Play Alliance są kluczem do ich zdolności do zajmowania się zamówieniami publicznymi i korupcją. W tym konkretnym przypadku, obniżenie barier dla watchdogów (i umożliwienie bardziej wnikliwej analizy) poprzez danie im dostępu do danych dostosowanych do odczytu maszynowego, powinno być postrzegane jako bezpośrednie wzmocnienie skuteczności presji publicznej i sankcji nieformalnych. Kiedy formalne sankcje nie działają, to jest tym bardziej istotne.

Nasi respondenci mieli różne opinie, ale ogólnie zapatrywali się pesymistycznie, w jakim stopniu ostatnie reformy wpłynęły na zachowanie oraz dostarczyły bodźców zwiększających uczciwość urzędnikom. Niektórzy wskazywali, że politycy są bardziej świadomi możliwości kontroli, ale większość uznała, że stosunkowo niewiele się zmieniło pod względem ogólnego poziomu korupcji w procesie przetargowym.

Warto zauważyć, że nawet nasz najbardziej sceptyczny rozmówca, Juraj Nemec, wskazał obowiązkową publikację zamówień w internetowym repozytorium przetargów publicznych za znaczący krok, który (przynajmniej zaczyna) ukracać manipulacje poprzetargowe.

Co najważniejsze, sama przejrzystości, jak się wydaje, nie może zmienić głęboko zakorzenionej korupcji w krótkim czasie. Przejrzystość może tylko naświetlić ten problem i zapewnić narzędzia do nadzoru i ścigania. Mechanizmy egzekwowania, zarówno formalne i nieformalne, muszą stać się skuteczne w doprowadzaniu do kary tych, których grzechy zostały ujawnione przez nadzór osób i podmiotów zajmujących się przejrzystością życia publicznego.

Materiały dodatkowe (wywiady)

Gabriel Sipos – dyrektor wykonawczy Transparency International Słowacja

Peter Kunder – analityk danych Fair Play Alliance (tłumacz: Palo Lacko, Fair Play Alliance)

Juraj Nemec – profesor ekonomii na uniwersytecie Masaryka

Róbert Kičina – dyrektor wykonawczy Słowackiego Business Alliance

Veronika Folentova i Adam Valček – reporterzy w SME daily. Transkrypcja wywiadu do ściągniecia tutaj

Dr. Jan Pavel – Profesor na wydziale finansów oraz księgowości, Uniwersytet Ekonomiczny, Praga. Ściągnij kwestionariusz wywiadu.

Urząd Zamówień Publicznych. Ściągnij kwestionariusz wywiadu.

Specjalne podziękowania dla Macieja Kuriana i Transparency International Słowacja za ich dodatkową pomoc w skontaktowaniu się pozostałymi uczestnikami badania, i do tych, (powyżej), którzy hojnie poświęcili swój czas na nasze rozmowy. Dodatkowe podziękowania dla Julii Keseru, Lee Drutman, Tom Lee, i Ben Chartoff za ich komentarze i wkład.

Tekst stanowi tłumaczenie studium przypadku opisanego przez Sunlight Foundation. Za tłumaczenie na zasadach wolontariatu dziękujemy Bazylemu Batko.