Opinia o zmianach w ustawie o dostępie do informacji o środowisku

Na początku stycznia 2015 roku złożyliśmy opinię do projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw.

Zwracamy w niej uwagę – za profesor Teresą Górzyńską – że prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3 Konstytucji) jest tym samym prawem do informacji, o którym mowa w art. 54 ust. 1. Nadanie mu rangi wyodrębnionego prawa konstytucyjnego spowodowane było troską o skuteczność dostępu do informacji w tej szczególnie ważnej dla obywateli dziedzinie życia (a być może, by miało po prostu skutecznego promotora) .

W związku z tym projektowane rozwiązania winny za każdym razem zmierzać do zwiększania dostępności informacji oraz upraszczania trybów jej uzyskiwania. Dlatego też najbardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby uregulowanie dostępu do informacji publicznej w jednej ustawie, niezależnie od tego, czy będzie to informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2, czy art. 74 ust. 3 Konstytucji RP.

Jednocześnie, zdając sobie sprawę z niemożliwości stworzenia takiego aktu prawnego – w sytuacji zmiany ustawy – postulowaliśmy następujące rozwiązania w celu maksymalnego ujednolicenia procedur:

1. Terminy – wprowadzenie zmiany w ust. 1 art. 14 ustawy poprzez określenie terminu pierwotnego obowiązku wykonania wniosku jako bez zbędnej zwłoki , nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

Zmiana ta ujednoliciłaby terminy udostępniania informacji publicznej w dwóch głównych ustawach. Trudno zrozumieć wnioskodawcom, dlaczego informacje publiczne udostępniane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępniane są szybciej niż informacje publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Wskazany w art. 3 ust. 2 lit. a Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/113/EWG (Dyrektywa) termin jest określony maksymalnie. Nie ma żadnych przeszkód, aby państwa członkowskie uregulowały krótsze terminy . Dodatkowo skrócenie terminu będzie sprzyjało włączaniu się społeczności w procedury mające wpływ na środowisko . Raz jeszcze podkreślić należy, iż nie znajdujemy żadnego uzasadnienia dla tak daleko idącej rozbieżności w  terminach udostępnienia. Nadto aktywne publikowanie informacji wskazanych w ustawie zmniejsza ilość wniosków, a same obowiązki wynikające z ustawy, jak wynika z Raportu Rzeczpospolitej Polskiej na temat doświadczeń związanych ze stosowaniem dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji o środowisku, nie spowodowały nadmiernego obciążenia dla administracji. Na marginesie zauważamy, iż w ustawie nawiązano do terminów wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. w art. 15, którego treść zbliżona jest do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

1. Opłaty – przyjęte w ustawie rozwiązanie rozdziału 4 Działu III jest dalece odmienne od rozwiązania przyjętego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Naszym zdaniem zasadą dostępu do każdej informacji publicznej winna być bezpłatność, która wyrażona jest m. in. w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie rozwiązanie winno zostać zaproponowane w art. 26 projektowanej zmiany. Również w tym miejscu trudno zrozumieć, dlaczego istnieje taka różnica w określaniu opłat na niekorzyść informacji publicznej związanej ze środowiskiem i jego ochroną. Postulujemy o wykreślenie art. 27 i 28 ustawy w ramach prowadzonych prac legislacyjnych. Dodatkowo, określone opłaty w Rozporządzeniu Ministra środowiska w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku z dnia 12 listopada 2010 r. nie są uzasadnione np. w zakresie pobierania opłat za wyszukanie informacji. Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim możliwość ustalania odpłatności w dostępie do informacji publicznej, związanej ze środowiskiem i jego ochroną. Dlatego też wprowadzenie bezpłatności jako zasady nie stanowi naruszenia zasad Dyrektywy.
2. Ograniczenia – raz jeszcze podkreślamy, iż konieczne jest zlikwidowanie obligatoryjności odmowy w sytuacjach wskazanych w art. 16 ustawy. Jednakże już samo wprowadzeni tak licznych ograniczeń oraz ich powtórzenie co do zasady w projektowanych zmianach należy ocenić negatywnie. Ponownie musimy wskazać, iż część tych ograniczeń nie występuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co działa na niekorzyść osób wnioskujących o informacje związane ze środowiskiem i jego ochroną. Przy czym uważamy, że zmiany proponowane w art. 19 ust. 4 i 5 będą sprzyjały poszanowaniu zasad jawności.

W ramach proponowanych ograniczeń, które występują również aktualnie wskazujemy:

1. Naszym zdaniem część z tych ograniczeń została mechanicznie przepisana z Dyrektywy, co zarówno aktualnym stosowaniu ustawy, jak i po przeprowadzonej nowelizacji, może nastręczać trudności.
2. Wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 Dyrektywy ograniczenia mogą być zastosowane w państwach członkowskich, ale nie muszą. W uzasadnieniu projektowanych zmian brakuje wskazania, czy są one konieczne i czy dotychczas były stosowane. Konieczny, naszym zdaniem, jest przegląd ograniczeń jako wyjątków od ogólnej zasady jawności. Przypominamy, że każde ograniczenie w demokratycznym państwie prawa musi być konieczne, wynikać z ustawy, nie naruszać zasad proporcjonalności. Brak uzasadnienie w tej kwestii uznajemy za poważny brak projektu ustawy.
3. Naszym zdaniem projektowany zakres ograniczeń powinien być inaczej sformułowany, ponieważ nie jest jasne czy np. tajemnica skarbowa będzie przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej związanej ze środowiskiem i jego ochroną. W tym zakresie zauważamy, iż art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera inne rozwiązanie. Nie oceniamy, które z przyjętych rozwiązań jest pożądane dla zapewnienia maksymalnej jawności. Jednakże wydaje się, że próba przeniesienia wprost Dyrektywy może spowodować dodatkowe utrudnienia w praktycznym stosowaniu ustawy.
4. Uważamy, że w przypadku decyzji o utrzymaniu ograniczenia wskazanego w projektowanym art. 16 ust. 1 pkt 2, winien on zostać w brzmieniu dotychczasowym nawet przy proponowanym rozwiązaniu art. 19 ust. 5. Rozwiązanie dotychczasowe jest korzystniejsze i zapewnia większą jawność.
5. Zwracamy uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż prawa autorskie w ramach wykonywania prawa do informacji publicznej nie stanowią przesłanki do wyłączenia dostępności wnioskowanych informacji publicznych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06). Dlatego też postulujemy, aby rozważyć proponowane ograniczenie w art. art. 16 ust. 1 pkt 3.
6. Wydaje się, że właściwsze byłoby odwołanie się w projektowanym art. 16 ust. 1 pkt 4 do prawa do prywatności i zważenie rozwiązania przyjętego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
7. Zbędna wydaje się przesłanka wyłączenia jawności określona w projektowanym art. 16 ust. 1 pkt 5. Jeżeli informacje zawarte w tych dokumentach będą zawierały informacje prawnie chronione, to dojdzie to skrzyżowania się ograniczeń. Przy czym projektowane (również obowiązujące w tym zakresie ograniczenie) jest nieprecyzyjne. Nadto na realizację prawa do informacji nie powinno mieć wpływu oświadczenie osoby składającej taki dokument, a wyłącznie prawnie chronione dobra.
8. Pozytywnie oceniamy obowiązek wyrażony w projektowanym art. 16 ust. 3. Jednakże wydaje się, że wystarczy w art. art. 16 ust. 1 pkt 7 wskazać na tajemnicę przedsiębiorstwa, bez przywoływania wartości handlowej i danych technologicznych, które wydają się być zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przy czym proponowane rozwiązanie zawiera niewystępującą tam np. wartość handlową.
9. W projektowanym art. 16 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy ograniczenia mają charakter nadto ogólny i wydaje się, że nie wynikający wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czy też nie znajdują się w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Naszym zdaniem, przy braku definicji tych pojęć, czy też większej precyzji, mogą one nadmiernie ograniczyć prawo do uzyskiwania informacji o środowisku i jego ochronie.
10. Naszym zdaniem możliwe ograniczenie w projektowanym art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy jest nieprecyzyjne. Ustawodawca nie wyjaśnia, czym jest wewnętrzne komunikowanie np. czy dotyczy to komunikacji w ramach jednego podmiotu, czy w ramach różnych podmiotów. Jednakże obowiązujące ograniczenia prawa do informacji publicznej, np. ustawa o ochronie informacji niejawnych są wystarczające dla ochrony informacji, których jawność mogłaby naruszyć ważne aspekty działania władz publicznych.
11. Również negatywnie oceniamy możliwość ograniczenia prawa do informacji, jeżeli osoba wykonująca wniosek oceni, że jest on oczywiście niemożliwy do zrealizowania – co jest na tyle enigmatyczne, że trudno do tego się odnieść.

Fotografia na licencji http://commons.wikimedia.org/wiki/Category:CC-BY-SA-4.0,3.0,2.5,2.0,1.0; autor Aisog http://pl.wikipedia.org/wiki/Morena_czo%C5%82owa#mediaviewer/File:Suwalski.park.krajobrazowy.4.JPG.

Dziękujemy czytelnikowi (Czelaviek) za zasugerowaną fotografię

Opinia do projektu ustawy