Sądowa ochrona prawa do informacji – podsumowanie seminarium na Uniwersytecie Wrocławskim

Sądowa ochrona prawa do informacji – podsumowanie seminarium na Uniwersytecie Wrocławskim

Czy prawo człowieka do informacji jest odpowiednio chronione? Jeśli nie, to z jakiego powodu i jak powinny wyglądać przepisy gwarantujące ścieżkę tej ochrony? Czy receptą na pojawiające się problemy może być oddanie spraw związanych z dostępem do informacji w ręce sądów powszechnych? A może wystarczyłoby wprowadzić zmiany w postępowaniu przed sądami administracyjnymi? Te i inne pytania zadawaliśmy sobie pod merytorycznym okiem dr hab. Michała Bernaczyka podczas seminarium, które odbyło się 27 maja 2022 r. na Uniwersytecie Wrocławskim. Nagranie ze spotkania jest dostępne na naszym kanale Youtube: Jak zapewnić sądową ochronę prawa do informacji? – z napisami.

Zacznijmy od diagnozy, czyli o tym, jak jest

Seminarium rozpoczęły wypowiedzi prelegentek i prelegentów, którzy podzielili się refleksjami o obowiązujących przepisach poświęconych prawu do informacji, a także opowiedzieli o swoich doświadczeniach i strategiach działania. W tej części dyskusji, moderowanej przez dr hab. Michała Bernaczyka, wzięła udział Ewa Siedlecka z Tygodnika Polityka, Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon, Marcin Wolny z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Paula Kłucińska z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest dobra dla dziennikarzy

Ewa Siedlecka zwróciła uwagę, że Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest dobra dla dziennikarek i dziennikarzy, ponieważ od momentu jej wejścia w życie muszą oni korzystać z tego trybu pozyskiwania informacji, a nie on gwarantuje szybkiego dostępu do potrzebnych danych, kluczowego w tym zawodzie. Nawet jeżeli we wnioskach do urzędów pojawia się sygnał, że pytania zadaje dziennikarz, powołując się na Prawo prasowe, to i tak w odpowiedzi dowiaduje się, że jedynym dostępnym trybem uzyskiwania informacji jest tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatecznie z wypowiedzi wypłynął wniosek, że dziennikarze powinni mieć zagwarantowaną możliwość powoływania się zarówno na Prawo prasowe, jak i Ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Proceduralne ,,dwa kółka’’ powodują, że postępowanie trwa za długo i lepiej się wycofać

Na okoliczność, że uzyskanie informacji trwa za długo, wpływa również czas trwania postępowania przed sądami, a wątek ten rozwinął Wojciech Klicki, opowiadając o sprawie Fundacji Panoptykon, w której Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) robiła wszystko, żeby jak najdłużej nie udostępnić informacji. Najpierw maksymalnie przedłużyła czas odpowiedzi na wniosek, by potem uznać, że pytania dotyczą informacji przetworzonej i organizacja musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny. Gdy Panoptykon spełnił ten warunek, SKW uznała, że wniosek w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. Sprawy nie załatwiła skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, poprzedzona dodatkowo wnioskiem o ukaranie grzywną za jej nieprzekazanie, ponieważ nie dość, że był to jedynie wyrok stwierdzający bezczynność, to sprawa trafiła dalej do NSA. Po korzystnym wyroku NSA zaczęło się natomiast ,,drugie kółko’’, czyli odmowa udostępnienia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych i kolejne postępowanie sądowe. Ostatecznie Fundacja nie otrzymała informacji, a całe postępowanie trwało pięć lat. Na koniec wypowiedzi Wojciech Klicki zasugerował wprowadzenie zmian umożliwiających sądowi jednoczesne rozstrzyganie o bezczynności i w sprawie odmowy udostępnienia informacji. Obecnie dłużące się postępowanie może być jednym z powodów skutkujących wycofywaniem się ze składania wniosków. Tak zrobiła właśnie Fundacja Panoptykon, poświęcając czas na inne działania wokół służb specjalnych. Drugim hamulcem powstrzymującym przed składaniem wniosków jest niechęć do budowania jedynie złej linii orzeczniczej.

Dostęp do informacji publicznej nie sprawdza się jako narzędzie badawcze i narzędzie pracy

O ograniczaniu prowadzenia postępowań w sprawach z dostępu do informacji publicznej opowiedział również Marcin Wolny, pokazując perspektywę organizacji społecznej wykorzystującej prawo do informacji jako narzędzie badawcze. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w ostatnich latach wycofała się z litygacji strategicznej w obszarze prawa do informacji z różnych przyczyn, w tym ze względu na czas oraz rezultat – kryzys praworządności powoduje, że zadań jest dużo, a sprawy o dostęp do informacji publicznej wymagają poświęcenia czasu, a rezultat jest dość odległy i niepewny. Na ochronę prawa do informacji prelegent spojrzał w wymiarze jej efektu, czyli oczekiwania, że wnioski będą rozpoznawane w sposób, który pozwoli pracować z aktualnymi danymi i gdy nie trzeba będzie po kilku latach dowiadywać się, jaki jest finał postępowania. Mimo to Marcin Wolny dosyć sceptycznie podchodzi do pomysłu  przekazania spraw z dostępu do informacji publicznej sądom powszechnym. One również są bardzo obłożone pracą i taki ruch na pewno nie przyspieszyłby postępowań, a wręcz mógłby je jeszcze bardzo spowolnić.

Z kolei Ewa Siedlecka szerzej opowiedziała o perspektywie dziennikarki korzystającej z prawa do informacji jako narzędzia pracy. W odpowiedzi na pytanie dotyczące neo-sędziów składających wnioski o niewyznaczenie ich do orzekania ze względu na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego zażądała nie tylko wykazania interesu warunkującego dostęp do tych informacji, ale też sygnatur orzeczeń trybunałów międzynarodowych. Dziennikarka wymieniła sygnatury spraw (choć można było je na pewno pozyskać z sytemu informatycznego sądu) i podkreśliła, że sprawa jest przedmiotem międzynarodowego sporu i szerokiej debaty publicznej, a ona pyta w imieniu tysięcy czytelników Polityki (wymieniła dane dotyczące sprzedaży egzemplarzy papierowych gazety i liczby subskrybentów wydania internetowego). Na razie sprawa skończyła się na niczym, ale to pokazuje absurd stosowania wymogów związanych z dostępem do informacji w stosunku do dziennikarzy. Drugim przykładem absurdu była sprawa, z której wynikało, że nie można zadawać pytań niedotyczących konkretnych dokumentów, przykładowo dlaczego Trybunał Konstytucyjny uznał, że w konkretnej sytuacji działa taka, a nie inna ustawa. Czyli dziennikarz nie może zapytać, dlaczego ktoś coś uważa. Ustawa stała się dodatkową barierą i utrudnieniem pracy dla dziennikarzy.

Powtarzają się problemy z ochroną informacji niejawnych i odrębnym trybem udostępniania informacji przez Trybunał Konstytucyjny

Informacja przetworzona była jednym z wątków poruszanych przez wszystkie osoby zabierające głos, ale nie był to jedyny wspólny problem. Zarówno Ewa Siedlecka, jak i Wojciech Klicki, zwrócili uwagę na wątek ograniczania dostępu do informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych. Wojciech Klicki wyjaśnił na podstawie doświadczeń Fundacji Panoptykon, że jeśli służba powołuje się na ochronę informacji niejawnych, to rozpoczęcie postępowania przed sądem automatycznie wiąże się z przegraną. Sądy akceptują to, co mówią służby, nie ważąc wartości porządku i bezpieczeństwa publicznego z jawnością oraz zapominając o art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Od kilku lat mamy serię orzeczeń, w których sądy uznają, że np. ujawnienie statystyki dotyczącej pobierania billingów zagraża bezpieczeństwu.

Z wypowiedzi Ewy Siedleckiej i Marcina Wolnego wynikało też, że dużym problemem jest zasłanianie się przez Trybunał Konstytucyjny przepisami Ustawy o trybie, działaniach i postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Marcin Wolny wyjaśnił, że jego zdaniem ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu udostępniania informacji, a mimo wszystko ten argument pojawia się w odpowiedziach na wnioski. Za przykład posłużyła sprawa Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, która złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego i otrzymała odpowiedź, że pytanie o sygnatury spraw jest wnioskiem o dostęp do akt postępowania regulowanym wspomnianą odrębną ustawą. Co prawda akurat ta sprawa została wygrana przed sądem, ale następnie pojawiło się kolejne postępowanie w sprawie informacji przetworzonej.

Obywatelki i obywatele zwracają uwagę na brak sankcji za nieudostępnianie informacji oraz ,,sankcje’’ za zadawanie pytań

Paula Kłucińska z Sieci Obywatelskiej zwróciła uwagę, że inna może być perspektywa organizacji społecznej starającej się uzyskać informację, a inna pojedynczego człowieka składającego wnioski. Na podstawie obserwacji z poradnictwa prawnego opowiedziała, że problemem jest znikoma reakcja sądów administracyjnych na zarzuty związane ze zwlekaniem z odpowiedzią na wnioski. Niewiele jest przypadków skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, a te, które trafiały do sądów, kończyły się niekorzystnie. Brakuje więc skutecznych środków prawnych do wyegzekwowania szybszej odpowiedzi, ponieważ sądy niechętnie wymierzają grzywny za rażącą bezczynność. Brak sankcji widać też po postępowaniach przed sądami powszechnymi z art. 23 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niestety jest to środek nieskuteczny, ponieważ w uzasadnieniach wyroków pojawia się argument niskiej szkodliwości społecznej czynu powiązany z niską wagą informacji. Jednocześnie w praktyce sądy administracyjne używają często pozaustawowych pojęć, takich jak nadużywanie prawa do informacji, nazywając wnioskodawców nadużywającymi i skupiając się wyłącznie na argumentach przedstawianych przez organ. Z tego powodu ludzie czują, że sąd bierze stronę organu. Paula Kłucińska miała również obawy związane z ewentualnym przekazaniem spraw z dostępu do informacji publicznej sądom powszechnym, które póki co zajmują się taki sprawami w bardzo wąskim zakresie, orzekając w sprawach z przepisu karnego (art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i nie są to zwykle orzeczenia korzystne dla jawności.

W stronę zmiany ochrony sądowej, czyli w którą?

Druga część seminarium skupiła się już wokół potencjalnych zmian proceduralnych, a dr hab. Michał Bernaczyk zadawał prelegentom pytania dotyczące możliwości ochrony prawa do informacji w sądach powszechnych oraz możliwości wprowadzenia zmian w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej części głos zabrał dr hab. Krystian Markiewicz z Uniwersytetu Śląskiego oraz Prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia oraz dr hab. Krzysztof Sobieralski z Uniwersytetu Wrocławskiego.

Postępowanie musi być efektywne, aby prawo do informacji było realne

Dotychczasową dyskusję podsumował dr hab. Krystian Markiewicz, pokazując, że dotyczyła ona wszystkich trzech aspektów prawa do sądu. Chodzi o dostęp do sądu, czyli rozważenie, który sąd może zająć się sprawami z dostępu do informacji publicznej i czy w ogóle ma to być sąd. Dalej chodzi o problem rzetelności postępowania, czyli m.in. o postępowanie dowodowe, czas trwania postępowania, ciężar dowodzenia (wszystkie te zagadnienia poruszali wcześniej prelegentki i prelegenci). I wreszcie chodzi o problem z rozstrzygnięciem, które powinno być stabilne i w miarę szybkie. Z rozmów prelegenta z sędziami sądów powszechnych i administracyjnych można wywnioskować, że sprawy związane z prawem do informacji powinny zostać w sądach administracyjnych. Problemem ogólnym jest jednak to, że oba postępowania są kiepskie. Społeczna komisja kodyfikacyjna opracowała nawet założenia nowego postępowania administracyjnego, które nie opierałyby się wyłącznie na systemie kasatoryjnym, prowadzącym do tzw. ping-ponga i przechodzenia postępowania po kilka razy.

Sprawa z dostępu do informacji zawsze będzie szczególnym rodzajem postępowania

Zdaniem dra hab. Krystiana Markiewicza ochrona prawa do informacji potencjalnie może funkcjonować zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu cywilnym, ale nie należy dzielić tych spraw pomiędzy różne sądy. Powinny zostać wprowadzone proste i przyjazne reguły dochodzenia prawa, ale zawsze będzie to szczególny rodzaj postępowania. Zwykle jest to też sytuacja ,,coś za coś’’, czyli jeżeli wprowadza się krótkie terminy, to poświęca się pewne inne wartości wynikające z postępowania, np. jakiś rodzaj środków dowodowych. Klasycznym przykładem jest postępowanie w sprawach wyborczych, w którym mamy bardzo krótkie terminy, ale dzieje się to kosztem postępowania dowodowego.

Postępowanie cywilne jest w stanie przyjąć wiele, ale…

Jeśli chodzi o postępowanie cywilne, to dr hab. Krystian Markiewicz zwrócił uwagę, że jest ono w stanie przyjąć wiele, ponieważ mamy w nim niejedną sprawę publicznoprawną. Co do zasady postępowanie cywilne nie jest jednak przygotowane na to, żeby tego typu sprawy rozstrzygać w sposób optymalny. Czynnik publicznoprawny przesuwałby sprawę na grunt postępowania nieprocesowego. Co by to oznaczało? Trzeba byłoby uregulować kwestię opłat, których albo nie powinno być albo powinny być na bardzo niskim poziomie. Dalej należałoby przyjąć, że brak decyzji byłby traktowany jako forma decyzji, czyli coś na kształt skargi na czynność komornika (wtedy możemy zaskarżyć zaniechanie jako decyzję, a nie tylko uruchomić procedurę stwierdzenia bezczynności). Można też zastanowić się nad wprowadzeniem domniemań. Jest też rzeczą oczywistą, że w sprawach z silnym pierwiastkiem publicznoprawnym sądowi nakazuje się bardziej aktywny udział w ramach prowadzonego postępowania. Trzeba byłoby również poważnie zastanowić się nad skracaniem terminów i egzekucją zobowiązania udostępnienia informacji, wzorowaną na egzekucji świadczeń niezastępowalnych (art. 1050-1051 Kodeksu postępowania cywilnego). To wszystko może przyspieszyć postępowanie. Prelegent zwrócił jednak uwagę na fakt, że sądy administracyjne nie są obciążone tak, jak sądy powszechne. W postępowaniach sądowoadministracyjnych należałoby natomiast wprowadzić odmienności dotyczące postępowania dowodowego i ograniczenie wspomnianych ,,dwóch kółek’’, a więc ograniczenie decyzji kasatoryjnych na rzecz reformatoryjnych.

Sprawa z dostępu do informacji publicznej nie jest klasyczną sprawą administracyjną

O postępowaniu sądowoadministracyjnym wypowiadał się przede wszystkim dr hab. Krzysztof Sobieralski, który podczas seminarium wystąpił w roli akademika, ale na co dzień jest też sędzią orzekającym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu. Rozpoczął od podzielenia się refleksją, że o ile sprawa z dostępu do informacji publicznej jest sprawą publiczną, o tyle w klasycznym rozumieniu nie jest sprawą administracyjną, ponieważ sąd nie kontroluje w niej działania władczego. Sąd musi więc wchodzić w obszar, w który mu wchodzić nie wolno, czyli rozstrzygać sprawę merytorycznie, podczas gdy sprawa sądowoadministracyjna jest postępowaniem z zakresu kontroli. Jest synonimem procedury i sąd powinien zajmować się wyłącznie procedurą. Sądy administracyjne chronią więc prawo do informacji, ale do granic, które wyznacza ustawa procesowa, a nie ustawa ustrojowa. Sąd administracyjny jest sądem nad administracją, a nie w administracji, pełni więc rolę kontrolną. Padło pytanie, czy być może biorąc pod uwagę, że sąd administracyjny jest sądem szczególnym, nie jest to argument przemawiający za tym, żeby przenieść sprawy z dostępu do informacji publicznej do sądów powszechnych.

Sędziowie oceniają sprawę na podstawie dokumentów, które widzą w aktach sprawy

Drugim problemem, który poruszył dr hab. Krzysztof Sobieralski, był sposób rozpoznawania sprawy. W sprawach z dostępu do informacji publicznej sędziowie sięgają do akt sprawy i do dokumentów, które w nich się znajdują, ale to nie wystarczy. Często potrzeba opinii biegłego, przesłuchania świadków, czy nawet wysłuchania stron i uczestników postępowania. Obecnie sąd administracyjny może natomiast oceniać sprawę, korzystając z dowodu z dokumentu oraz w uzupełniającym zakresie z dodatkowych dokumentów, o ile to nie spowoduje przewlekania sprawy. Tutaj powstaje problem, bo z jednej strony sąd ma rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a z drugiej strony nie ma do tego instrumentów. Z jeszcze innej strony z założeń ustrojowych dotyczących roli kontrolnej sądu, powinien on być sądem nad administracją, a nie w administracji. Sprawa z dostępu do informacji publicznej może okazać się niekiedy wróżeniem z fusów. Sędzia widzi w aktach sprawy maila (wniosek), jednozdaniową odpowiedź na tego maila, korespondencję z sekretariatem i odpowiedź na skargę. Nie ma pola do głębszej kontroli i przyjmuje się, że stan jest taki, jak wynika z przedstawionych dokumentów. Dodatkowym utrudnieniem jest też element podmiotowy, ponieważ w sprawach z dostępu do informacji publicznej mamy kategorie podmiotów zobowiązanych, które nie są typowymi organami administracji publicznej (np. prezes spółki komunalnej, czy dyrektor basenu). Padło więc pytanie, czy może nie lepiej byłoby skanalizować zobowiązanie do udzielania informacji w klasycznym organie (np. wójcie).

Europejski Kodeks Dobrej Administracji jako punkt odniesienia w przypadku przedłużania odpowiedzi na wniosek

Na pytanie o możliwość zaskarżenia zawiadomienia o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dr hab. Krzysztof Sobieralski odpowiedział, że w tym przypadku nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wyklucza skorzystanie z ponaglenia. Wychodząc poza regulacje ustawy materialnej (Ustawy o dostępie do informacji publicznej), można byłoby za to spojrzeć na art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w którym mowa o prawie do szybkiego załatwienia sprawy. Teoretycznie można byłoby wywodzić skargę odwołując się do wspomnianego Kodeksu.

Wnioski

Z podsumowania dra hab. Michała Bernaczyka wybrzmiało, że za obecny stan prawny nie powinni odpowiadać ani obywatelki i obywatele, ani sądy administracyjne. To posłanki i posłowie oraz senatorki i senatorowie powinni byli zainicjować choćby przegląd Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro problemy w tym obszarze zostały zdiagnozowane również przez te osoby, powstaje pytanie, dlaczego nie pojawiła się jakakolwiek inicjatywa ustawodawcza. W tym momencie najlepszym rozwiązaniem jest wyjście z własną propozycją legislacji i położenie jej na stole. Mamy całą listę punktów zaczepienia, diagnoz i doświadczeń, a możliwości apelowania i litygacji strategicznej zostały już wyczerpane.

Końcową refleksją i doświadczeniem podzielił się też Wojciech Klicki, wskazując, że w dyskusji brakuje mu jeszcze głosu organów administracji. Tymczasem można byłoby je włączyć w prosty sposób, na przykład zapraszając emerytowanych pracowników instytucji, które miały najwięcej spraw w sądach administracyjnych. Moglibyśmy wówczas poznać ich punkt widzenia, dlaczego odmawiali dostępu do informacji, jaki był najczęstszy powód. Podobne doświadczenia zostały wykorzystane w raporcie ,,Osiodłać Pegaza’’, którego współautorem był właśnie Wojciech Klicki. To raport uwzględniający potrzebę pogodzenia różnych wartości – dostępu do informacji, kontroli nad służbami, sprawności organów administracji. Wtedy raport był pisany do szuflady, a teraz jest punktem odniesienia prac legislacyjnych w Senacie w związku z tym, że wybuchła afera Pegazusa.

Seminarium zostało częściowo wsparte z programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego przez Islandię, Norwegię i Liechtenstein oraz przez National Endowment Democracy.