Skarga na decyzję spółki miejskiej

Opis Sytuacji

Skarga na decyzję Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych ,,STARKOM’’ Sp. z o.o. (dalej jako Spółka, PUK) z dnia 27 czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 13 czerwca 2017 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wniosek dotyczy informacji publicznej wobec której istnieje konieczność ochrony ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy w związku z przepisami odrębnej ustawy.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku z dnia 23 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: w związku z opublikowanym niedawno na stronie bip Urzędu Miasta oświadczeniem majątkowym za 2016 r. pana Rafała Etmańskiego, prezesa zarządu PUK Starkom do dnia 29 kwietnia 2016 r, z którego wynika, że z tego tytułu osiągnął przez 4 miesiące dochód w wysokości 126 847,68 zł, zwracamy się z prośbą o podanie składowych tej kwoty w okresie 1 stycznia – 29 kwietnia 2016 r. Czy, z jakiego tytułu i jakiej wysokości dodatki (nagrody/odprawy/premie) otrzymał pan Etmański w 2016 r.?
W odpowiedzi na powyższe, decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 UDIP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że informacje o wynagrodzeniach (w tym przede wszystkim ich wysokości) są tajne. Jako należące do kategorii dóbr osobistych, należy je zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp możliwy jest wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. W dalszej kolejności stwierdzono, że do dnia 9 września 2016 r. kwestie związane z wynagrodzeniami m.in. członków zarządów spółek komunalnych regulowały przepisy ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. 2015 poz. 2099 ze zm.), zgodnie z której art. 15 informacja o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych oraz tajemnicy handlowej. Z dniem 9 września 2016 r. kwestie dotyczące wynagradzania osób kierujących m.in. spółkami komunalnymi regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. 2016 poz. 1202), zgodnie z której art. 14 uchylono część przepisów, wyłączając z zakresu ustawy m.in. członków zarządu spółek. Począwszy zatem od tej daty, nie ma zastosowania zasada jawności sankcjonowana przepisem art. 15 w/w ustawy. Zgodnie z art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami wskazany został zakres informacji wyłączonych spod ochrony danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten należy traktować jako lex specialis wobec postanowień UDIP oraz przepisów o ochronie danych osobowych. W ocenie Spółki w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy zezwalającej na udostępnienie informacji publicznej.
W terminie ustawowo określonym, od decyzji złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięciem z dnia 27 czerwca 2017 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 UDIP. W treści uzasadnienia wskazano, że art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami stanowi lex specialis wobec postanowień UDIP oraz przepisów o ochronie danych osobowych. W związku z powyższym art. 5 UDIP nie można stosować czy interpretować w oderwaniu od art. 11 w/w ustawy. Tę normę interpretować należy także przez pryzmat przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, przepisów o ochronie danych osobowych. Zgodnie natomiast z orzeczeniem SN o sygn. akt I CKN 314/00 określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki. Składniki wynagrodzenia nie podlegające upublicznieniu zgodnie z art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, stanowią rozliczenie realizacji celów zarządczych i jako takie nie mogą podlegać upublicznieniu, gdyż stanowią dobro chronione. Jawna jest natomiast uchwała dotycząca kształtowania wynagrodzenia Prezesa Zarządu, podlegająca ogłoszeniu w BIP.
W przedmiotowej sprawie strony nie mają zastrzeżeń co do faktu, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 UDIP do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. ,,podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego’’. Jak wynika z informacji KRS Spółki, jest ona w całości podmiotem należącym do Gminy Miejskiej Starogard Gdański, a co za tym idzie, spełnia dyspozycję wyżej powołanego przepisu i jest tym samym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się bowiem, że w przypadku spółek prawa handlowego uznawane są one za samorządowe osoby prawne w sytuacji, gdy wszystkie ich udziały należą do jednostki samorządu terytorialnego (B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych w: Rejent, Rok 25, Nr 8(292), 2015 r., s. 106).
Nie ulega również wątpliwości, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 UDIP. Przedmiotem sporu stało się objęcie wnioskowanej informacji ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 UDIP a jednocześnie na podstawie art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.
Należy przede wszystkim zauważyć, że od początku postępowania organ w sposób nieprawidłowy powołuje podstawy prawne odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczo Strona Skarżąca nie jest w stanie ocenić, z uwagi na którą przesłankę Spółka uznała konieczność ograniczenia prawa do informacji. Powołując się w pierwszej kolejności na art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, w dalszej zaś na art. 5 ust. 2 UDIP, w treści uzasadnienia obu decyzji PUK odwołuje się bowiem jedynie do przepisów odrębnej ustawy, która nie ma związku ze sprawą.
Zgodnie z art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami: W spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów: 1) uchwała w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, 2) uchwała, o której mowa w art. 10, 3) uzasadnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 3, 4) uzasadnienie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 – z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych. Przepis ten pozostaje zatem bez wpływu na toczące się postępowanie, które obejmuje swoim zakresem wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej składników wynagrodzenia Prezesa Spółki. Wbrew twierdzeniom PUK podstawą dla udostępnienia żądanych danych są zaś przepisy UDIP. Przy czym żaden przepis powoływanej przez organ ustawy nie wprowadza ograniczenia w zakresie udostępnienia przedmiotowych danych.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie oraz doktrynie niezmiennie podkreślany jest fakt, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej traktować należy szeroko. Rolą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem analiza przesłanek uzasadniających uwzględnienie żądania, a jego realizacja w każdej sytuacji, w której nie pojawiają się przesłanki ograniczające, uniemożliwiające przekazanie informacji. Z treści obu decyzji można zaś odnieść wrażenie, że z góry przesądza się tajność wnioskowanych danych, przy czym sama Spółka nie decyduje się ze względu na którą przesłankę konieczna jest ochrona informacji. To rolą organu jest rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym wyważenie konieczności zastosowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Organ nie może jednak zastosować takiego ograniczenia, jeżeli nie ma wystarczających podstaw prawnych.
W art. 61 Konstytucji RP ustanowione zostało publiczne prawo podmiotowe, jakim jest prawo do informacji (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt I OSK 1421/14), w którym określono jego ramy podmiotowe oraz przedmiotowe. Prawodawca wskazał bowiem, komu przysługuje uprawnienie do pozyskania informacji, kogo ono dotyczy oraz jaki jest jego zakres. Jednocześnie, w art. 61 ust. 4, zgodnie z którym: ,,Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy’’, ustawodawca dopuścił możliwość dookreślenia norm konstytucyjnych, celem umożliwienia ich realizacji w pełnym zakresie.