Prezydent Katowic pozostaje przy swoim. Sprawa z „dokumentem wewnętrznym” w tle

Prezydent Katowic nie zgadza się z wyrokiem sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zamówiony przez miasto projekt planu transportowego miasta, kosztujący blisko milion złotych, stanowi informację publiczną. Swoją argumentację opiera na dobrze nam znanym „dokumencie wewnętrznym”.

W tekście Projekt planu transportowego miasta to nie „dokument wewnętrzny” pisaliśmy o wniosku mieszkanki Katowic – Agnieszki Zielińskiej – która zwróciła się o udostępnienie projektu planu transportowego miasta, przygotowanego przez zewnętrznego wykonawcę. W ocenie Prezydenta Katowic to „dokument roboczy” („wewnętrzny”). Sąd podkreślił, że przygotowany dokument ma związek z wykonaniem umowy, opłaconej ze środków publicznych.

Z wyrokiem nie zgodził się Prezydent Katowic, który złożył w sprawie skargę kasacyjną . Postawiono następujące zarzuty:

• WSA w Gliwicach błędnie przyjął, w ocenie Prezydenta Katowic, że robocza wersja planu transportowego, wykonanego na podstawie umowy z podmiotem trzecim, niezaakceptowanego i wielokrotnie zmienianego, nie stanowi dokumentu wewnętrznego i jako informacja publiczna podlega udostępnieniu
• wydano wyrok stwierdzający bezczynność Prezydenta Katowic, choć żądana przez skarżącą informacja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej

Co do „dokumentu wewnętrznego”…

W skardze kasacyjnej przedstawiono interpretację art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym:

Udostępnieniu podlega informacja publiczne, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych.

Na ten przepis wskazał WSA w Gliwicach w wydanym wyroku. Wskazał, że ustawa stanowi o „projektowaniu”, a nie o projektach aktów normatywnych, co oznacza z kolei, że nie chodzi tylko o projekty, ale o prace nad ich treścią. Te zaś prace obejmuję treści dotyczące ustaleń, założeń, opracowań, opinii, ekspertyz, raportów i innych materiałów służących do podjęcia aktu. Sąd podkreślił, że informacje, o których udostępnienie chodziło w tej sprawie, zostały przygotowane i przekazane w ramach umowy zawartej w związku z przystąpieniem do opracowania wieloletniego planu i mają służyć podjęciu uchwały w tym zakresie, co sprawia, że rację ma skarżąca co do publicznego charakteru tych informacji.

Jednak zdaniem prezydenta Katowic Sąd pierwszej instancji „pominął charakter żądanych informacji oraz wykładnię pojęcia «akt normatywny»”. Akt normatywny jest, co wykazuje skarżący kasacyjnie, aktem zawierającym przepisy/normy prawne, a normy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Plan transportu przygotowany przez Wykonawcę ma takich informacji nie zawierać.

Warto przy tym zauważyć, że art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje tylko katalog przykładowych informacji publicznej. To, czy dana informacja podlega prawu do wiedzy, zależy od stwierdzenia, czy odnosi się ona do działalności władz publicznych.

Dalej wskazano w skardze kasacyjnej, że projekt dokumentu nie kwalifikował się do kategorii „informacji o projektowaniu aktu normatywnego” co najmniej do 20 grudnia 2016 r., kiedy został podpisany protokół odbioru przedmiotu umowy. Wcześniej dokument ten podlegał wielokrotnym zmianom. Do czasu odbioru projektu miał mieć on charakter „roboczy”. W tym miejscu przytoczono dobrze nam znaną argumentację co do „wewnętrznego” charakteru informacji, które nie stanowią informacji publicznej. Dodano, że w dacie złożenia wniosku przez Agnieszkę Zielińską dokument nie został ukończony, co sprawia, że nie został podpisany przez upoważnione osoby.

NSA inspiruje

W końcu posłużono się argumentem, że:

Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumentu i działania podlegają udostępnieniu spowodowałoby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a prze to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli.

Podobną opinię wyraził WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SAB/Gl 132/17:

Przede wszystkim jednak jest to pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu, w wyroku z 4 lutego 2015 r. (I OSK 502/14), w składzie: Irena Kamińska (przewodniczący sprawozdawca), Joanna Banasiewicz, Jolanta Sikorska, wskazano, że:

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58–59).

Co do udostępnienia informacji w BIP…

W skardze kasacyjnej prezydent Katowic napisał, że 30 grudnia 2016 r. w Biuletynie Informacji Publicznej opublikowany został w całości odebrany od wykonawcy plan. W dacie wyrokowania miało nie być, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przedmiotu skargi. Chodzi tu o fakt, że w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej opublikowanie informacji w BIP zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji publicznej na wniosek.

Skarżący kasacyjnie nie zwrócił przy tym uwagi, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej Agnieszka Zielińska złożyła 30 czerwca 2016 r., a skargę – na początku sierpnia 2016 r., a sąd orzeka analizując stan faktyczny i prawny skargi na dzień jej złożenia.

Nasze stanowisko co do skargi kasacyjnej przedstawiliśmy w piśmie procesowym , skierowanym do NSA.

Ta sprawa pokazuje jak niebezpiecznym argumentem i narzędziem są wytworzone w orzecznictwie poglądy co do „dokumentu wewnętrznego”, rozwijane następnie w części literatury. Nie bez powodu w skardze kasacyjnej przywołano i parafrazowano wypowiedzi NSA – skarga kasacyjna może bowiem trafić na podatny grunt.