Anonimizacja a prawo do informacji

Prawo dostępu do informacji jest konstytucyjnym prawem każdego obywatela wskazanym wprost w art. 61 Konstytucji RP, jednak czasem jego realizacja może kolidować z innymi prawami rangi konstytucyjnej.

Taki konflikt wartości widzimy w przypadku zestawienia prawa dostępu do informacji z wywodzonym z art. 47 Konstytucji RP i przysługującym każdemu prawem do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Na kolizję pomiędzy tymi prawami wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej („UDIP”), zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Czy oznacza to, że każdy wniosek o dostęp do informacji, który odnosi się do kwestii mogących naruszyć powyższe wartości, powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej? Nie!

Czym jest anonimizacja

Rozpatrując wniosek o dostęp do informacji, podmiot zobowiązany powinien działać tak, by wszelkie ograniczenia jawności miały proporcjonalnych charakter i występowały tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Tego typu działaniem, pozwalającym pogodzić ze sobą dwie wartości konstytucyjne, jakimi są transparentność i prywatność, jest anonimizacja danych.

Nie ma definicji anonimizacji, jednak w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych można stwierdzić, że jest to czynność o charakterze technicznym, dokonywana na dokumencie stanowiącym informację podlegającą udostępnieniu, polegająca na zasłonięciu części dokumentu zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Co istotne, nie powinna mieć ona charakteru nadmiernego.

Powyżej przykład nadmiernej anonimizacji – to umowa Zakopanego z TVP na organizację sylwestra, którą nam udostępniono. A tu przykład prawidłowej anonimizacji.

Jak w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Ol 75/19 wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie:

„Jest to niewątpliwie sposób pozwalający na ujawnienie informacji publicznych z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na prywatność. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienia tzw. wrażliwych danych Na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zakres dokonanej przez organ anonimizacji spowodował, że udostępnianie dane straciły swój walor i de facto przestały być czytelne. Utajnienie danych zostało objęte tak szerokim zakresem, że w istocie doszło do radykalnego ograniczenia w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Ponadto organ przesłał niektóre wnioskowane uchwały bez ich uzasadnień. Przede wszystkim zaś organ nie był uprawniony do anonimizacji takich danych jak dane statystyczne, nazwa szkoły, czy nawet nazwiska i imiona nauczycieli. Jak już wskazano sens anonimizacji polega na utajnieniu wyselekcjonowanych wrażliwych danych, które podlegają ochronie ze względu na przesłankę prywatności. Anonimizacja nie może natomiast służyć utajnieniu danych, których organ nie chce ujawnić. Udostępnione informacje stanowią jedynie szczątkowy i niespójny zakres żądanych przez skarżącego danych i tym samym takie udostępnienie należy zakwalifikować jako niewłaściwą i niezgodną z prawem realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej.”

Szukając odpowiedzi na pytanie, jak powinien zostać przeprowadzony proces anonimizacji, warto przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II SA/Łd 801/15, w którym wskazano, iż:

„W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny natomiast, co do zasady, poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej”.

Choć może się zdarzyć, że z uwagi na charakter danej informacji, jej anonimizacja nie wystarczy, by chronić prywatność osoby fizycznej, to podmiot zobowiązany nie może traktować tego jako „wymówki” automatycznie pozwalającej odmówić dostępu do informacji. Powinien każdorazowo wykazać, że w okolicznościach sprawy sama anonimizacja nie jest wystarczająca.

Jak w dalszej części uzasadnienia w sprawie II SA/Łd 801/15 wskazał WSA w Łodzi:

„Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może stanowić dostatecznej podstawy odmowy udzielenia informacji ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o. [ustawa o ochronie danych osobowych – przyp. aut.] nie wystarczy usunięcie danych osobowych osób, których dotyczy żądana informacja. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej […] Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji”.

Należy pamiętać, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 5 ust. 2 UDIP, ograniczenie jawności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to nie tylko, że w tego typu sytuacjach podmiot zobowiązany nie powinien wydawać decyzji odmownych, ale również, że dotyczące ich dane nie powinny podlegać anonimizacji. Dobrze tłumaczącym tę kwestię przykładem może być sytuacja stanowiąca podstawę faktyczną cytowanego już wyroku w sprawie II SAB/Ol 75/19. W przypadku, gdy w ramach dokumentów objętych wnioskiem skierowanym do dyrektora szkoły znajdują się dane dotyczące np. imion i nazwisk uczniów lub ich rodziców, jak najbardziej uzasadnione jest to, by zostały one poddane anonimizacji. Nie powinna mieć ona jednak miejsca, jeśli chodzi o dane odnoszące się do pełniącego funkcję publiczną dyrektora, w przypadku którego prawo do prywatności podlega ograniczeniu. W przypadku, gdy dokument zostałby udostępniony w sposób nadmiernie zanonimizowany, należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie wywiązał się w sposób poprawny z ciążącego na nim obowiązku.

Zdarza się, że z powodu konieczności anonimizacji podmioty zobowiązane kwalifikują określoną informację jako przetworzoną i uzależniają jej udostępnienie od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego (mówi o tym art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP). Brak jest ustawowej definicji informacji publicznej przetworzonej, jednak w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych należy uznać, że stanowi ją nowa jakościowo informacja, powstała na skutek zsumowania, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego lub pewnego wykazu informacji prostych, powstałego w wyniku podjęcia działań na znacznej ilości informacji prostych, przy czym działania te muszą zostać podjęte na szeroką skalę, tzn. przy zaangażowaniu znacznej liczby pracowników, w sytuacji, gdy niezbędne czynności będą czasochłonne i tym samym uniemożliwiające pracownikom rzetelne wykonywanie ich codziennych obowiązków służbowych, prowadząc do dezorganizacji pracy lub co najmniej do oderwania pracowników od ich kompetencji i zadań (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Bk 773/17).

W większości wypadków sama anonimizacja jako czynność techniczna niewymagająca od podmiotu zobowiązanego pracy o charakterze analitycznym nie powinna uzasadniać uznania określonej informacji za informację przetworzoną. Jak wskazał w wyroku z dnia 16 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny:

„Informacja prosta — co do zasady — nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań”.

Co za tym idzie, konieczność anonimizacji dokumentu może stanowić podstawę do uznania, że dana informacja stanowi informację przetworzoną jedynie wówczas, gdy zakres związanych z nią prac prowadziłby do zakłócenia normalnego toku działań podmiotu zobowiązanego. Należy jednak pamiętać, że organ może sięgnąć po mniej radykalny środek niż informacja przetworzona. Jeśli anonimizacja wymaga czasu, może przedłużyć termin realizacji wniosku do 2 miesięcy.

W sytuacji, gdy zdaniem organu zakres anonimizacji faktycznie uzasadniałby uznanie, że dana informacja stanowi informację przetworzoną, konieczne jest również uzasadnienie tej kwalifikacji. Jak w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny:

„Wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia „danych osobowych”. Uznanie, że takie uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku”.

Przydatne narzędzie

Anonimizacja stanowi przydatne narzędzie pozwalające urzeczywistnić prawo dostępu do informacji w sytuacjach, gdy pełna transparentność godziłaby w prawnie chronione interesy innych podmiotów, w szczególności zaś w prawo do prywatności osób fizycznych. Dlatego  gdy organ wydaje decyzję odmowną, powołując się na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, warto taką decyzję zaskarżyć. Może się bowiem okazać, że wystarczyłaby anonimizacja dokumentów.

A gdy jesteśmy wezwani do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z powodu anonimizacji, należy zastanowić się, czy rzeczywiście wymaga to tyle pracy, by uznać, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. To na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji spoczywa obowiązek wykazania, że zakres anonimizacji faktycznie jest zbyt obszerny, by wniosek mógł zostać zrealizowany. Brak udzielenia w wyznaczonym terminie odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu nie zwalnia również organu z obowiązku dalszego rozpatrzenia wniosku. Niezależnie od działań podjętych przez osobę wnioskującą (lub ich braku), rolą organu jest bowiem zbadanie, czy w danej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny. W przypadku uznania, że takowy nie występuje, może wydać on decyzję odmowną, która niezależnie od tego, czy w sprawie została złożona odpowiedź na wezwanie, czy też nie, może zostać następnie zaskarżona.