Dostęp do informacji, jako warunek wolności słowa – komentarz do wyroku ETPCz

Przetłumaczyliśmy artykuł Dirka Voorhoofa – emerytowanego profesora Uniwersytetu w Gandawie (Belgia)  oraz Rónána Ó Fathaigh – doktoranta w Centrum Studiów Dziennikarskich na Uniwersytecie w Gandawie. Artykuł ukazał się na stronie Strasbourg Observers.

***

Odmowa dziennikarzowi wstępu do ośrodka dla osób ubiegających się o azyl na Węgrzech naruszyła Artykuł 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

4 listopada 2019; #wolność wyrażania opinii; Szurovecz przeciwko Węgrom

Dirk Voorhoof i Ronan Ó Fathaigh

W sprawie Szurovecz przeciwko Węgrom Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że odmowa dziennikarzowi wstępu do ośrodka dla osób ubiegających się o azyl na Węgrzech naruszyła jego wolność wyrażania opinii na podstawie Artykułu 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Trybunał podkreślił, że zbieranie informacji, w tym naoczna obserwacja przez dziennikarza relacjonującego sprawę budzącą duże zainteresowanie opinii publicznej, stanowi istotny element dochodzenia dziennikarskiego i wolności prasy. Trybunał stwierdził, że zainteresowanie opinii publicznej relacjami z pewnych miejsc jest szczególnie istotne, gdy w grę wchodzi sposób traktowania przez władze osób w trudnej sytuacji, zaś obecność mediów stanowi gwarancję, że władze mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za swoje czyny.

Stan faktyczny

W 2015 roku Illés Szurovecz, węgierski dziennikarz pracujący dla internetowego portalu informacyjnego abcug.hu, poprosił o możliwość wstępu do Ośrodka dla Uchodźców w Debreczynie, dużego centrum pobytowego dla osób ubiegających się o azyl, przybywających na Węgry. Szurovecz chciał uzyskać pozwolenie na wizytę w Ośrodku, aby porozmawiać z osobami starającymi się o azyl i zrobić zdjęcia, ponieważ istniały poważne obawy dotyczące traktowania tych osób. Dziennikarz zgłosił swoją prośbę po tym jak Komisarz ds. Praw Podstawowych potępił w swym raporcie warunki bytowe w Ośrodku, zakrawające na nieludzkie i poniżające traktowanie (zob. tutaj). Ponadto Ośrodek dla Uchodźców był stale prezentowany w mediach państwowych jako element rządowej kampanii antyimigranckiej. Jednakże Biuro ds. Imigracji i Narodowości (OIN) odrzuciło prośbę Szurovecza, uzasadniając, że media bez przerwy interesują się osobami ubiegającymi się o azyl, a regularne wizyty w Ośrodku naruszałyby ich życie prywatne. Ponadto wielu spośród przebywających w Ośrodku uciekło przed prześladowaniami, więc informacje o nich podawane w mediach mogłyby zagrozić bezpieczeństwu ich samych i ich rodzin. Szurovecz odwołał się od tej decyzji, ale tę czynność uznano za niedopuszczalną, ponieważ decyzje OIN nie podlegają kontroli sądowej.

Stanowiska stron

Przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka Szurovecz podnosił, że władze węgierskie naruszyły jego prawo do przekazywania informacji wynikające z Artykułu 10 Konwencji, odmawiając jego prośbie o umożliwienie wstępu na teren Ośrodka dla Uchodźców w Debreczynie w celu napisania reportażu o warunkach bytowych osób ubiegających się o azyl. Koalicja organizacji międzynarodowych, w tym: Media Legal Defence Initiative, Index on Censorship oraz European Centre for Press and Media Freedom, poparła skargę Szurovecza. Interwencja stron trzecich podkreśliła, że zbieranie informacji, w tym fizyczny dostęp do miejsc, gdzie dzieją się ważne wydarzenia, stanowi kluczowy element dziennikarstwa śledczego.

Rząd węgierski utrzymywał, że skarga opierała się na roszczeniu dotyczącym prawa dostępu do informacji, które nie wchodzi w zakres Art. 10 Konwencji. Podnosił, że jakiekolwiek prawo dostępu do informacji na podstawie Art. 10 można interpretować wyłącznie jako prawo do otrzymania informacji dobrowolnie udzielonej przez innych: ze strony państwa istnieje jedynie zobowiązanie negatywne, aby nie utrudniać w sposób nieuzasadniony wglądu do informacji dostępnej publicznie oraz aby nie karać nikogo za otrzymanie informacji od władz publicznych.

Ponadto Rząd oświadczył, że gdyby Trybunał stwierdził jednak, iż Art. 10 ma zastosowanie, Szurovecz nie potrzebował wstępu do Ośrodka dla Uchodźców, aby wyrazić swoją opinię na temat sprawy budzącej zainteresowanie opinii publicznej, ponieważ miał dostęp do informacji podawanych przez organizacje międzynarodowe i pozarządowe oraz z innych alternatywnych źródeł. Poza tym mógł przeprowadzać wywiady z uchodźcami poza terenem Ośrodka i uzyskać fotografie zrobione przez inne osoby. Z tych powodów Rząd węgierski wnosił o uznanie skargi Szurovecza za niedopuszczalną ratione materiae i ratione personae. Oprócz tego, Rząd podnosił, że ingerencja w prawo do otrzymania informacji na podstawie Art. 10 była uzasadniona prawem do poszanowania życia prywatnego osób starających się o azyl na podstawie Art. 8, jak również ich prawem do życia, integralności fizycznej i wolności osobistej (Art. 2, 3 i 5 Konwencji).

Wyrok

Trybunał nie zgodził się z Rządem węgierskim w żadnej kwestii. Po pierwsze, odniósł się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, zgodnie z którym zbieranie informacji jest niezbędnym etapem przygotowawczym w dziennikarstwie oraz nieodłącznym i chronionym elementem wolności prasy. Trybunał powtórzył, że: „przeszkody tworzone w celu utrudnienia dostępu do informacji interesujących opinię publiczną mogą zniechęcać osoby pracujące w mediach lub powiązanych branżach do zajmowania się tymi sprawami. Skutkiem tego, nie będą już w stanie pełnić swej kluczowej roli ‘publicznych strażników’, może mieć to też negatywny wpływ na ich zdolność przekazywania dokładnych i rzetelnych informacji”. Trybunał stwierdził, że węgierskie władze uniemożliwiły Szuroveczowi bezpośrednie zbieranie informacji oraz zweryfikowanie danych o warunkach bytowych pochodzących z innych źródeł. Była to ingerencja w wykonywanie jego prawa do wyrażania opinii, polegająca na utrudnianiu działania przygotowującego do publikacji, czyli dochodzenia dziennikarskiego (zob. też: Dammann przeciwko Szwajcarii, Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, oraz Schweizerische Radio- und Fernseh gesellschaft SRG przeciwko Szwajcarii). W związku z tym, oddalone zostały zarzuty Rządu, że skarga Szurovecza jest sprzeczna ratione materiae i ratione personae z regulacjami Konwencji.

Trybunał zaakceptował fakt, że omawiana ingerencja była określona przepisami prawa i miała prawnie uzasadniony cel ochrony życia prywatnego osób ubiegających się o azyl i „mieszkańców obozu”. Jednakże, w związku z istotną rolą pełnioną przez media w społeczeństwie demokratycznym i relacjonowaniem spraw szczególnie interesujących opinię publiczną, Trybunał uznał, że dość skrótowa argumentacja przedstawiona przez OIN oraz brak jakiegokolwiek realnego zrównoważenia interesów w decyzji OIN, nie wykazały w sposób przekonywujący, że odmowa zgody na wstęp i zbadanie sytuacji w Ośrodku dla Uchodźców była konieczna w społeczeństwie demokratycznym. Odmowa była kategoryczna, więc tym bardziej nie była proporcjonalna do celów i nie zaspokajała „naglącej potrzeby społecznej”.

Trybunał uznał, że problem warunków bytowych mieszkańców państwowych ośrodków dla uchodźców, kwestia wypełniania przez państwo swoich międzynarodowych zobowiązań wobec osób starających się o azyl oraz pytanie czy ta grupa znajdująca się w trudnej sytuacji ma możliwość pełnego korzystania ze swych praw człowieka są to kwestie „bez wątpienia warte opublikowania, wielkiej wagi publicznej”. Trybunał podkreślił, że „zainteresowanie opinii publicznej relacjami z pewnych miejsc jest szczególnie istotne, gdy w grę wchodzi sposób traktowania przez władze osób w trudnej sytuacji. ‘Strażnicza’ rola mediów nabiera szczególnego znaczenia w takich okolicznościach, ponieważ ich obecność stanowi gwarancję, że władze mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za swoje czyny”. Trybunał stwierdził, że OIN odmówił wstępu do Ośrodka dla Uchodźców nie biorąc pod uwagę zainteresowania Szurovecza jako dziennikarza zbadaniem sprawy ani potrzeb odbiorców w zakresie otrzymania informacji dotyczących kwestii interesujących opinię publiczną.

Chociaż Trybunał ostatecznie zgodził się, że argumenty przytaczane przez OIN odnoszące się do bezpieczeństwa oraz życia prywatnego uchodźców i osób starających się o azyl są bez wątpienia „istotne”, jednak nie uznał ich za „wystarczające” w kontekście zastrzeżeń wyszczególnionych w Artykule 10 § 2 Konwencji. Ponadto Trybunał stwierdził, że materiały, które Szurovecz chciał pozyskać, choć ze względu na ich charakter odnoszą się do życia prywatnego innych osób, nie mają na celu wywołania sensacji, lecz dotyczą tych aspektów życia osób ubiegających się o azyl, które stanowią przedmiot zainteresowania opinii publicznej, w szczególności ich warunków bytowych i sposobu traktowania przez władze węgierskie. Trybunał odniósł się do wyjaśnień Szurovecza, że robiłby on zdjęcia jedynie tym osobom, które wyraziłyby na to zgodę oraz, w razie potrzeby, uzyskałby od nich pisemne upoważnienie, podczas gdy OIN nie wziął zupełnie pod uwagę tego argumentu. Ponadto ani OIN ani Rząd nie wskazali w jaki sposób bezpieczeństwo osób starających się o azyl byłoby w praktyce zagrożone proponowanymi badaniami, zwłaszcza jeśli miałyby miejsce wyłącznie za zgodą osób zainteresowanych. Trybunał wyraził opinię, że istnienie alternatywnych metod oprócz bezpośredniego zbierania informacji w Ośrodku dla Uchodźców nie zaspokajało zainteresowania Szurovecza bezpośrednią rozmową i chęci naocznego przekonania się jakie panują tam warunki bytowe. Dlatego dostępność innych form i narzędzi badań nie jest wystarczającym powodem uzasadniającym zaskarżoną ingerencję ani nie rekompensuje szkody poniesionej na skutek odmowy wstępu do Ośrodka dla Uchodźców. Szurovecz nie miał też prawnej możliwości ani otwartej drogi sądowej aby bronić konieczności wstępu do Ośrodka w celu realizacji swojego prawa do przekazywania informacji.

Trybunał zgodził się, że władze krajowe są bardziej kompetentne do stwierdzenia czy i w jakim stopniu dostęp do Ośrodka dla Uchodźców nie narusza zobowiązania władz do ochrony praw osób ubiegających się o azyl. Jednakże wobec istotnej roli mediów w społeczeństwie demokratycznym oraz raportowania o sprawach będących przedmiotem znacznego zainteresowania opinii publicznej, Trybunał uznał, że konieczność ograniczenia wolności wyrażania opinii musi być przekonująco uzasadniona, zaś w tym przypadku władzom krajowym nie udało się przekonująco wykazać, że kategoryczna odmowa wstępu i zbadania sytuacji w Ośrodku dla Uchodźców była proporcjonalna do celów i zaspokajała naglącą potrzebę społeczną. Trybunał jednogłośnie uznał, ze nastąpiło naruszenie Art. 10 Konwencji.

Komentarz

Jednogłośny wyrok to nie tylko zwycięstwo Szurovecza, ale również strategiczny sukces interwenientów ubocznych, dziennikarzy europejskich i organizacji medialnych. Powinien służyć jako mocny precedens dla dziennikarzy z całej Europy, którzy starają się o dostęp do zamkniętych ośrodków dla osób ubiegających się o azyl oraz innych obozów dla imigrantów. Co ważne, należy zauważyć, że nie tylko rząd Węgier ogranicza mediom wstęp do tego typu miejsc, ale – jak podaje organizacja Reporterzy Bez Granic – dziennikarzom regularnie „odmawia się dostępu do zamkniętych ośrodków dla migrantów prawie wszędzie w Europie”, w tym we Francji, Włoszech, Hiszpanii i Grecji (zob. tutaj, tutaj). Nadawcy tacy jak Euronews i BBC informowali, że rząd Grecji „nie wpuszczał przez ponad dwa lata” mediów do „przerażającego” zamkniętego obozu Moria (zob. tutaj, tutaj). Kiedy dziennikarzom z trudem udało się uzyskać wstęp, opisywali w reportażach potworne i „nieludzkie” warunki, w których przetrzymywano tysiące osób, w tym wiele pozbawionych opieki dzieci (zob. Le Monde tutaj, tutaj, oraz The Guardian tutaj).

Kluczowym stwierdzeniem Trybunału jest, że: „odmowa dostępu” do ośrodka stanowiła „ingerencję” w wolność wyrażania opinii przez dziennikarza, ponieważ „uniemożliwiła mu bezpośrednie zbieranie informacji” oraz „utrudniła działanie przygotowujące do publikacji, czyli dochodzenie dziennikarskie”. Trybunał wyraźnie orzekł, że odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu i zrobienie zdjęć uniemożliwiła dziennikarzowi zebranie informacji i zweryfikowanie danych pochodzących z innych źródeł. Trybunał słusznie oparł się na swoim wcześniejszym wyroku w sprawie Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, gdzie również orzekł, że odmowa szwajcarskiemu nadawcy filmowania w wiezieniu i rozmowy z zatrzymanym stanowiła naruszenie Artykułu 10; a także zastosował zasadę z wyroku w sprawie Dammann, która mówi, że zbieranie informacji jest niezbędnym „etapem przygotowawczym w dziennikarstwie oraz nieodłącznym i chronionym elementem wolności prasy”.

Jednak zaskakujące jest, że Trybunał odwołał się również do sprawy Pentikäinen przeciwko Finlandii, stwierdzając, że „strażnicza” rola mediów nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ ich obecność stanowi gwarancję, że władze mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za swoje czyny w pewnych miejscach gdzie chodzi o traktowanie przez nie grup znajdujących się w trudnej sytuacji. W sprawie Pentikäinen większość Wielkiej Izby ze szczególnych powodów nie uznała, że doszło do naruszenia Art. 10 Konwencji podczas aresztowania, procesu i skazania dziennikarza, który został usunięty przez policję z miejsca skąd relacjonował demonstrację, w której doszło do aktów przemocy (post tutaj). W sprawie Pentikäinen większość Izby była zdania, że istniały inne możliwości relacjonowania demonstracji: jeżeli dziennikarz wykonałby nakaz policji opuszczenia terenu otoczonego kordonem, mógłby kontynuować swoją pracę w bezpośredniej bliskości otoczonego obszaru. Jednak tym razem, w sprawie Szurovecz, Trybunał bardziej trafnie podkreślił, że „istnienie alternatywnych metod oprócz bezpośredniego zbierania informacji w Ośrodku dla Uchodźców nie zaspokajało zainteresowania skarżącego bezpośrednią rozmową i chęci naocznego przekonania się jakie panują tam warunki bytowe. W tych okolicznościach, dostępność innych form i narzędzi badań nie jest wystarczającym powodem uzasadniającym zaskarżoną ingerencję ani nie rekompensuje szkody poniesionej na skutek odmowy wstępu do Ośrodka”. Może bardziej właściwe byłoby odniesienie się Trybunału do innych orzeczeń, nie przytoczonych w sprawie Szurovecz, w których Trybunał skutecznie docenił rolę dziennikarzy i mediów jako „strażników”, obecnych na miejscu i relacjonujących wydarzenia będące przedmiotem zainteresowania opinii publicznej, jak np. sprawa Gsell przeciwko Szwajcarii, w której Trybunał uznał, że odmówienie dziennikarzowi wstępu do Davos w celu przeprowadzenia relacji ze Światowego Forum Ekonomicznego stanowiła „ingerencję” i faktycznie naruszała wolność wyrażania opinii przez dziennikarza (zob. też Butkevich przeciwko Rosji (post tutaj) oraz Selmani i inni przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii (zob. tutaj), por. Endy Gęsina-Torres przeciwko Polsce).

W szczególności, Trybunał stanowczo odrzucił argument Rządu węgierskiego, że Artykuł 10 nie odnosi się do „prawa dostępu do informacji” i gwarantuje tylko prawo do „otrzymania informacji dobrowolnie udzielonej przez innych” jedynie z „negatywnym zobowiązaniem ze strony państwa, aby nie utrudniać w sposób nieuzasadniony wglądu do informacji dostępnej publicznie”. To stanowisko Rządu jest całkowicie sprzeczne z orzecznictwem Trybunału z ostatniej dekady w sprawach dotyczących dostępu do dokumentów publicznych i prawa do zbierania informacji. Argumentacja Rządu węgierskiego jest szczególnie uderzająca, biorąc pod uwagę kilkakrotne sytuacje, gdy Węgry zostały uznane za winne naruszenia Art. 10 Konwencji na skutek odmowy dostępu do informacji, o które prosili dziennikarze lub organizacje pozarządowe (zob. Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom, Kenedi przeciwko Węgrom oraz wyrok Wielkiej Izby w sprawie Magyar Helsinki Bizottság przeciwko Węgrom) (post tutaj)).

Podsumowując, należy mieć nadzieję, że argumentacja Trybunału w sprawie Szurovecz będzie wykorzystywana jako tarcza i przyczyni się do zaprzestania takich metod jak groźby, zastraszanie, aresztowanie, procesy sądowe, odmowa zezwoleń, odrzucanie próśb o wywiad, zatrzymanie sprzętu i deportacja, stosowanych przez rządy w Europie w celu powstrzymania relacji w mediach dotyczących uchodźców.

[Informacja: Dirk Voorhoof (Human Rights Centre UGent and Legal Human Academy) jest również członkiem Europejskiego Centrum Wolności Prasy i Mediów oraz interwenientem ubocznym w tej sprawie]