Jak to jest z dostępem do informacji publicznej w Izraelu?

Nie tak dawno prawo dostępu do informacji publicznej zostało zdefiniowane jako prawo człowieka przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu[2], co sprawiło, że o wolności informacji zaczęto mówić jako o swoistym standardzie europejskim. Chciałem sprawdzić, czy dostęp do informacji publicznej jest standardem międzynarodowym, czy też tworem legislacyjnym charakterystycznym dla kultury prawnej Europy. Początkowo jako cel obrałem któreś z państw Bliskiego Wschodu; chciałem porównać system turecki (opisany wcześniej przez jednego z wolontariuszy)[3] z którymś z państw arabskich. Niestety legislacja państw arabskich charakteryzuje się silnym nasyceniem prawa religijnego oraz niezwykle małą ilością literatury obcojęzycznej, w związku z czym wybrałem Izrael.

Prawo dostępu do informacji publicznej w Izraelu znajduje swoje unormowanie na poziomie ustawowym, w konstytucji nie ma o nim wzmianki. Jest to ustawa nr 5778 z 18 maja 1998 roku (weszła w życie rok później) „Prawo o swobodzie dostępu do informacji”, zgodnie z którą każdemu obywatelowi izraelskiemu oraz osobie posiadającej zameldowanie na terenie Izraela na podstawie odpowiednich przepisów przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 12 wyżej wymienionej ustawy, prawo powinno przysługiwać także osobom niebędącym obywatelami lub rezydentami w odniesieniu do informacji dotyczących ich praw w Izraelu. Ustawa nie wymienia żadnych przesłanek dotyczących wieku czy też konieczności składania wniosku przez przedstawiciela ustawowego w przypadku osób niepełnoletnich.

Kto jest władzą publiczną?

 Wg art. 2 ustawy „władza publiczna” to: rząd i ministrowie oraz podległe im jednostki, prezydent, Kneset (parlament izraelski), Kontroler Państwowy, sądy i sądy religijne oraz wszelkie jednostki sprawujące władzę sędziowską, lokalny samorząd i zarządzane przez niego spółki, spółki rządowe oraz inne podmioty pełniące zadania publiczne na warunkach przewidzianych w odrębnych przepisach.

Co ciekawe, każdy organ władzy publicznej ma obowiązek wskazania jednego z pracowników jako osoby odpowiedzialnej za rozpatrywanie wniosków (z ang. Freedom of Information Commissioner), udzielanie informacji publicznej oraz dokonywanie interpretacji przepisów prawnych w zakresie dostępu do informacji publicznej. To właśnie do tego pracownika składane są wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Każdy z organów władzy publicznej ma obowiązek publikowania rocznego raportu w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sprawozdanie powinno zawierać informację dotyczącą podjętych działań w danym roku oraz odpowiedzialności prawnej ponoszonej w tym zakresie. Odrębne sprawozdanie składa również wyznaczony pracownik. Dla wszelkich agencji i innych podmiotów Minister Sprawiedliwości, za zgodą Knesetu i Zgromadzenia Sędziów, może wyznaczyć jeszcze rzadszy termin publikowania sprawozdań.

Są jednak również podmioty, które pomimo wykonywania zadań publicznych, nie są zobligowane do udostępniania informacji publicznych; są to m.in.: Izraelska Komisja Energi Atomowej i jednostki badawcze w dziedzinie energii atomowej, izraelskie jednostki wywiadowcze i dochodzeniowe oraz dodatkowe jednostki, izraelska służba więzienna w zakresie stosowanych środków bezpieczeństwa czy też Instytut Wywiadu i Zadań Specjalnych.

Kneset – budynek izraelskiego parlamentu w Jerozolimie, zdjęcie: James Emery

Co jest informacją publiczną?

Preambuła do ustawy przedstawia definicję „informacji”[4], zgodnie z którą jest to każda informacja będąca w posiadaniu organów publicznych, niezależnie od tego, czy jest ona w formie pisemnej, filmowej, fotograficznej czy zapisu elektronicznego. Natomiast dostęp do informacji obejmuje czytanie, przeglądanie, słuchanie, kopiowanie, kserowanie, odbieranie wydruków komputerowych lub uzyskiwanie informacji w inny sposób, w zależności od rodzaju informacji i formy, w jakiej jest przechowywana. Izraelska ustawa przewiduje jednak szeroki katalog przyczyn, które pozwalają organowi odmówić dostępu do informacji publicznej. Ujawnieniu nie podlegają:

• informacje, których ujawnienie będzie miało wpływ na prywatność osoby zmarłej,
• informacje dotyczące dyskusji wewnętrznych; notatki dot. wewnętrznych konsultacji między pracownikami administracji publicznej, członkami lub doradcami; słowa wypowiedziane w trakcie wewnętrznego dochodzenia; opinie, projekty, porady i zalecenia podane do celów podejmowania decyzji, z wyjątkiem konsultacji ustanowionych przez prawo,
• informacje opracowane lub uzyskane przez władzę publiczną ponad siedem lat przed złożeniem wniosku, co znacząco utrudnia ich znalezienie informacji,
• informacje, których ujawnienie może zakłócić prawidłowe funkcjonowanie władzy publicznej lub jej zdolność do wykonywania obowiązków,
• informacje zostały już opublikowane i udostępnione publicznie, niezależnie od tego, czy dostęp do nich jest płatny,
• informacje o wewnętrznym zarządzaniu władzą publiczną, które nie jest istotne dla społeczeństwa i nie ma dla niego znaczenia,
• Informacje, które nie są w posiadaniu władz,
• informacje dotyczące negocjacji z osobą niepełniącą funkcji publicznej,
• informacje o sprawach handlowych lub zawodowych związanych z działalnością osoby, której ujawnienie może spowodować rzeczywiste szkody w jej interesie zawodowym, handlowym lub gospodarczym, z wyjątkiem informacji o materiałach emitowanych, rozlanych, usuniętych lub dopuszczonych do środowiska; z zastrzeżeniem że skutki pomiaru hałasu, zapachu lub promieniotwórczości nie były przeprowadzone na prywatnym terenie,
• informacje, których ujawnienie godziłoby w ochronę zdrowia i moralności, bezpieczeństwa państwowego lub ochronę środowiska.

Istnieje również ograniczenie prawa do informacji, jeśli wnioskodawca wniósł o udostępnienie danych, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby trzeciej. W takim przypadku organ zwraca się do niej z prośbą o ustosunkowanie się do wniosku. Osoba trzecia w ciągu 21 dni od dostarczenia wniosku może zrzec się przysługującego jej prawa albo zgłosić sprzeciw. Co ciekawe, taki sprzeciw nie jest wiążący, gdyż organ może go nie uwzględnić. Wtedy osobie trzeciej przysługują odpowiednie środki prawne, a przed przebyciem całej drogi administracyjnej, informacja nie zostanie udostępniona wnioskodawcy.

Jak przebiega cała procedura?

 Wniosek musi przybrać formę pisemną, musi zawierać dane kontaktowe oraz dokładnie określać informację, która ma zostać udostępniona i jeszcze nie została nigdzie opublikowana. Nie wymaga on uzasadnienia. Wniosek składa się do opisanego wcześniej pracownika odpowiedzialnego za dostęp do informacji publicznej; jednak od 2015 roku funkcjonuje specjalna platforma internetowa[5], za pomocą której można składać wniosek do większości organów centralnych. Na stronie znajduje się między innymi baza danych odpowiedzi od różnych organów na pytania przekazane im zgodnie z ustawą. I tak, w 2016 roku złożono za jej pomocą 6659 wniosków, z czego 4461 zostało pozytywnie rozpatrzonych.

W przeciwieństwie do regulacji w prawie polskim, w Izraelu wniosek podlega opłacie (z hebr. „egeret bakasha”) w wysokości 20 ILS (20 szekli, jest to równowartość około 18 zł). Ta suma nie podlega zwrotowi nawet w przypadku negatywnej odpowiedzi ze strony organu. Jedyna sytuacja, w której jest się zwolnionym z kosztów, to wniosek złożony w swoim interesie o udostępnienie informacji dotyczących wyłącznie wnioskodawcy. W toku postępowania jest możliwe dalsze ściąganie opłat (m.in. za dzienną pracę nad udostępnieniem informacji przekraczającą 3h, dodatkowe kserokopie), których suma nie może przekraczać 150 szekli.

Organ publiczny niezwłocznie powiadamia wnioskodawcę, jednak nie później niż w ciągu 30 dni od otrzymania wniosku, o swojej decyzji dotyczącej złożonego wniosku. Kierownik jednostki publicznej lub osoba upoważniona przez niego ma prawo przedłużyć ten okres o kolejne 30 dni, jeśli jest to konieczne, pod warunkiem, że powiadomi wnioskodawcę na piśmie, wyjaśniając powody przedłużenia postępowania.

Jeśli organ podjął decyzję o dostarczeniu informacji wnioskodawcy, decyzja zostanie wykonana w rozsądnym terminie w danych okolicznościach, ale nie później niż 15 dni od jej podjęcia, chyba że osoba odpowiedzialna określi, ze względu na nadzwyczajne okoliczności, że decyzja zostanie wdrożona w późniejszym terminie. Organ obowiązkowo powiadamia wnioskodawcę, gdzie i kiedy informacje będą mu udostępniane. Instytucje publiczne w Izraelu nie są zobowiązane do przetwarzania informacji zgodnie z potrzebami wnioskodawcy, przekazują je w takiej formie, w jakiej są przechowywane.

W przypadku, gdy organ władzy publicznej podejmie decyzję o odrzuceniu wniosku w całości lub w części, wnioskodawca zostanie powiadomiony na piśmie, w którym znajduje się
wyjaśnienie wskazujące powody decyzji i informacje o prawie do odwołania się od decyzji.

W przypadku odrzucenia wniosku w całości lub nieudostępnienia części informacji, osobie trzeciej lub wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę należy złożyć w ciągu 30 dni od doręczenia decyzji. Jeśli informacja dotyczy działalności władz centralnych albo jej ewentualne udostępnienie mogłoby utrudnić pełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, sąd może przesłuchać przedstawiciela organu publicznego za zamkniętymi drzwiami. Sąd ma prawo wskazać, które informacje mają zostać udostępnione, nawet jeśli dotyczą one kwestii bezpieczeństwa narodowego albo stosunków międzynarodowych, jeśli sąd stwierdzi, że interes publiczny w danym przypadku jest ważniejszy niż przyczyny odmowy dostępu do informacji publicznej.

Sprawa „The Marker” vs. Courts Administration – AA. 3908/11[6]

 Jedną z ważniejszych spraw w Izraelu, która miała wpływ na kształtowanie się prawa dostępu do informacji publicznej jest sprawa gazety „The Marker” przeciwko izraelskiemu organowi przewodniczącemu izraelskiemu sądownictwu (ze względu na problemy ze znalezieniem polskiego odpowiednika tego organu dalej będę się posługiwał nazwą „organ”).

Dziennikarka złożyła wniosek o udostępnienie wszelkich informacji dotyczących aktualnie toczących się spraw we wszystkich sądach w Izraelu, zarówno cywilnych jak i karnych, oraz długości ich trwania. Organ jednak odmówił dostępu do informacji, powołując się na nieprawdopodobnie wysokie ryzyko zaburzenia prawidłowego funkcjonowania systemu sądowego, które wystąpiłoby po ujawnieniu nazwisk sędziów winnych zbyt przewlekłego rozpatrywania spraw. Rząd w toku postępowania przytaczał argumentację, iż ujawnienie takich nazwisk skupiłoby uwagę na przewlekłość postępowania, którego przyczyną byłby sędzia, bez uprzedniego rozpatrywania sytuacji w całości. Ostatecznie takie rozwiązanie odwróciłoby uwagę od systemu jako całości i uniemożliwiłoby poprawne funkcjonowanie sądownictwa. Sprawa dotarła aż przed Sąd Najwyższy (niższe instancje orzekały na rzecz gazety).

Sędzia Edna Arbel stwierdziła, iż sądownictwo jak najbardziej podlega krytyce oraz wszelkiej kontroli ze strony obywateli, w związku z czym społeczeństwo nie tylko ma prawo wiedzieć, ale wręcz powinno mieć dostęp do różnych aspektów funkcjonowania sądownictwa, gdyż jest to konieczne do budowania zaufania do całego systemu sądowego. Zaznaczono, że udostępnienie takiej informacji nie narusza prawa do prywatności, gdyż wybór zawodu sędziowskiego jest służeniem prawu i staniem na straży sprawiedliwości, a zatem także na straży zasady państwa prawa. Jak podkreśliła sędzia Arbel w swoim orzeczeniu, „organ posiadający informację ma zachowywać się jak posiadacz, a nie podmiot z wyłącznym prawem własności”. Tym samym szeroko rozumiana wolność wypowiedzi (której częścią jest prawo dostępu do informacji publicznej) została poszerzone w izraelskim orzecznictwie o wszelkie informacje, których udostępnienie jest konieczne dla podtrzymania zaufania społeczeństwa do różnych instytucji publicznych.

[1]     Student IV roku prawa na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu. Od marca 2017 roku praktykant w dziale prawnym Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska; Ambasador Rzecznika Praw Obywatelskich. W wolnym czasie na przemian ogląda seriale albo przyrządza potrawy z kuchni orientalnej. Uwielbia podróżować i nie potrafi usiedzieć w jednym miejscu.

[2]     Sprawa TASZ przeciwko Węgrom, wyrok w sprawie 37374/05 z 14 kwietnia 2009 roku.

[3]     https://siecobywatelska.pl/turcja-i-prawo-do-informacji/

[4]     z ang. „Any information in the possession of a public authority, whether written, recorded, filmed, photographed, or computerized”;

[5]     https://foi.gov.il/

[6]     http://versa.cardozo.yu.edu/topics/courts