Historia „otwartości”

Szwecja, jako pierwszy kraj na świecie, uznała prawo do informacji za wolność konstytucyjną – wpisując je do ustawy o wolności prasy (Freedom of the Press Act) już w 1766 roku. Poza krótką przerwą – po nagłym zniesieniu gwarancji wolności słowa kilka lat później – od 1810 roku jest nieprzerwanie obecna w życiu Szwedów, kształtując jedno z najbardziej zaangażowanych społeczeństw obywatelskich.

Bardziej dociekliwi mogą spytać: skoro prawo dostępu do informacji publicznej zawiera się w konstytucyjnej „wolności prasy”, to dlaczego tak wiele mówi się o powszechnej wolności informacji dla wszystkich? Jakie to ma znaczenie dla zwykłego obywatela? Odpowiedź na to pytanie jest bardzo prosta – prawa do informacji publicznej nigdy nie były przypisane wyłącznie mediom i ich reprezentantom – od początku miały być dostępne dla każdego zainteresowanego – w osiemnastowiecznych realiach oznaczało to oczywiście piśmiennych przedstawicieli wyższych sfer, z biegiem czasu stając się przywilejem ponad podziałami. Według Rozdziału 2. Ustawy, każdy obywatel Szwecji powinien mieć prawo dostępu do oficjalnych dokumentów, w celu swobodnej wymiany poglądów i zbilansowania informacji, Rozdział 14 rozszerza ten przywilej również na cudzoziemców.

Dążenie do kreowania jawności i transparentności jest niejako „wrośnięte” w szwedzką kulturę, co odzwierciedla chociażby język. Szwedzi mają w swoim słowniku słowo offentlighetsprincipen, co w wolnym tłumaczeniu może oznaczać właśnie „zasadę otwartości” – określenie, które znajdzie zastosowanie w odniesieniu do całego sektora publicznego.

Dokument publiczny

Zanim dojdziemy do wyjaśnienia zasad w praktyce rządzących szwedzką „otwartością” i jawnością, warto rozjaśnić, co kryje się za sformułowaniami dokument i organ publiczny.
Wiemy już, że publiczne dokumenty są dostępne dla każdego zainteresowanego, ale… co to tak naprawdę oznacza?

Ustawa o wolności prasy nie określa szczegółowo, czym jest organ publiczny. Przyjęto, że za organy publiczne można uznać administrację państwową i miejską. Rząd, władze publiczne, zarządy miejskie to kolejne przykłady. Wyjątkiem są firmy, stowarzyszenia i fundacje, nawet jeśli to państwo lub magistrat jest ich właścicielem lub nadzorcą. Również Riksdag (szwedzki parlament), rady gminne lub powiatowe nie są uznawane za organ publiczny, jednakże Ustawa wyraźnie utożsamia z nimi zgromadzenia decyzyjne. Co więcej, inne instytucje, na przykład spółka, nad którą rada gminy lub powiatu sprawuje kontrolę prawną.

Przechodząc do kolejnej definicji, powinniśmy zacząć od tego najbardziej podstawowego znaczenia, i tak: dokumentem może być każdy materiał w postaci tekstu czy fotografii lub jakikolwiek inny przedmiot, mający wartość informacyjną (tabele, dzienniki poczty e-maile, harmonogramy, formularze, protokoły, notatki, mapy, fotografie, nagrania czy zdjęcia rentgenowskie etc.).
Materiał taki staje się oficjalny, kiedy zostaje sporządzony, przedłożony lub otrzymany przez organ publiczny. W założeniu więc, wszystkie oficjalne dokumenty powinny być dostępne dla każdego, kto zechce się z nimi zapoznać, muszą jednak zostać „sfinalizowane” (wydane).
Ustawa o wolności prasy zawiera jednak zbiór reguł określających, kiedy taki dokument spełnia powyższe normy.

Najprościej rzecz ujmując, materiał staje się oficjalny w chwili, w której organ publiczny go wydaje, kiedy sprawa, której dotyczy zostaje zamknięta lub, jeśli nie jest związany z żadnym konkretnym problemem – w momencie, w którym w jakikolwiek sposób uzyskuje swoją ostateczną formę. Przykładowo – dzienniki, terminarze, stają się oficjalnymi, kiedy są na bieżąco aktualizowane.
Wszelkie szkice, notatki, projekty lub zapisy z wewnętrznej komunikacji między członkami danego organu nie są uważane za publiczne do czasu wydania ostatecznych decyzji w sprawie.

Dokumenty wysyłane drogą elektroniczną lub przy użyciu tradycyjnej poczty stają się oficjalnymi w momencie dotarcia do skrzynki pocztowej lub mailowej adresata, a jeśli zostały wysłane pod adres jego urzędu i wiążą się z publiczną jego działalnością, w chwili dostarczenia ich do jego siedziby.
Dokument nie musi być nigdzie zarejestrowany, żeby uzyskać status oficjalnego.

Co ciekawe, w 1999 roku, Najwyższy Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym przeczytać możemy, że również ciasteczka i historia przeglądania może zostać uznana za oficjalny dokument.  

Jak uzyskać dostęp do oficjalnych akt ?

Wyobraźmy sobie, że jesteśmy Szwedem zatroskanym o pewną sprawę w swoim mieście i mamy trochę wolnego czasu. Postanawiamy zgłosić się do urzędu, o którym wiemy, że jest w posiadaniu interesujących nas dokumentów. Udajemy się tam w godzinach otwarcia (zazwyczaj najłatwiej jest się dostać pomiędzy 9:00 a 19:00 w tygodniu; w przypadku instytucji pracujących całą dobę, jak na przykład niektóre komisariaty, można się zgłosić niezależnie od pory dnia).
Na miejscu, wystarczy opisać sprawę urzędnikowi – nie musimy być stuprocentowo precyzyjni ani znać żadnych numerów referencyjnych, dat czy zbyt wielu szczegółów, warto jednak podejść do sprawy racjonalnie i dość jasnych słowach określić, jaka sprawa nas interesuje. W przeciwnym razie, jeśli nie do końca wiemy, czego tak naprawdę szukamy i przestawimy temat zbyt ogólnikowo, możemy odejść z kwitkiem, gdyż urzędnik nie jest zobligowany do przeprowadzenia głębszego wywiadu, w celu znalezienia odpowiednich materiałów. Archiwa Narodowe są w posiadaniu dokumentów publicznych od roku 1975, więc możemy dość mocno cofnąć się do zamierzchłych spraw.

Zakładając, że udało się dotrzeć do sedna sprawy i określenia, jakich konkretnie dokumentów poszukujemy, Ustawa o wolności prasy znów przychodzi nam z pomocą, gdyż wg jednego z jej zapisków organ publiczny od tej pory jest zobowiązany do szybkiego działania i nadania spawie wysokiego priorytetu, a dokładniej: udostępnienia akt bezzwłocznie lub tak szybko, jak tylko jest to możliwe.

Czasami zdarza się, że urząd nie może wydać dokumentu “na poczekaniu”, powołując się na Public Access to Information and Secrecy Act (nieco szerzej na ten temat w dalszej części artykułu) – jeśli dany urzędnik lub inna odpowiedzialna za sprawę osoba uzna, że informacje w nim zawarte są tajne. Decyzja co do jego wydania petentowi (odmowy albo udostępnienia jedynie tej części, która zawiera dostępne informacje) musi zostać podjęta jak najszybciej. Tylko w niektórych z takich sytuacji, urzędnik ma prawo sprawdzenia tożsamości osoby proszącej o dostęp do dokumentu albo celu w jakim chce go użyć. Jedynie w sytuacji, kiedy dokument może podpadać pod Secrecy Act, urzędnik może zakazać petentowi użycia go w innym celu niż np. badania.

Jeśli odmówiono nam dostępu do dokumentacji, powinna to być formalna decyzja wraz z pisemnym uzasadnieniem.

W powyższej sytuacji mamy dwie opcje:

• Odwołanie od decyzji, wtedy sprawa trafia do sądu.
• Przekonanie urzędu, że działanie podjęte w związku z uzyskaniem dokumentów i ich wykorzystaniem nie wyrządzi nikomu szkody.

Urząd w takiej sytuacji może (ale nie jest do tego zobligowany):

• Udzielić nam pozwolenia na wgląd do dokumentu – z zastrzeżeniem np. odmowy prawa do publikacji lub użycia w celu innym niż badawczym.
• Udostępnić w formie transkrypcji lub kopii części dokumentu uznane za jawne.

Public Access to Information and Secrecy Act w takich przypadkach (kiedy urząd ogranicza lub zabrania wydania dokumentu) zawiera przepisy dotyczące tego, kiedy można zgłaszać zastrzeżenia oraz sądu, do którego należy kierować odwołanie. Od decyzji organu o wydaniu dokumentu urzędowego nie przysługuje odwołanie

Jeśli jest to konieczne, urzędnik jest zobowiązany do udostępnienia nam sprzętu/nośnika umożliwiającego odczytanie lub odtworzenie materiału, ale opcji jego uzyskania jest kilka: możemy zobaczyć/odczytać/odsłuchać materiał na miejscu, zrobić transkrypcję, nagranie lub kopię. Do 10 stron kopiowanie jest darmowe, powyżej tej ilości, urząd może nas obciążyć kosztami, które muszą być jednak jasno przedstawione. Opłaty mogą również naliczone, jeśli wyszukanie odpowiedniej dokumentacji wykracza poza zwykłe obowiązki instytucji.
W zeszłym roku, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował słowa krytyki pod adresem Archiwum Narodowego właśnie za niezgodne obciążenie interesanta kosztami, a także niejasne zasady naliczania opłat.

Wyjątki / Secrecy Act

Oczywiście transparentność, nawet w tak otwartym dla obywatela państwie nie jest stuprocentowa.

Według rozdziału drugiego ustawy o wolności prasy i regulacji wprowadzonych w suplemencie The Swedish Public Access to Information and Secrecy Act w 2009 roku, Riksdag (szwedzki parlament) może nałożyć pewne ograniczenia na dostęp do informacji. Istnieje siedem obszarów, na których takie limity mogą zostać wprowadzone:

• bezpieczeństwo narodowe / relacje międzynarodowe / relacje z organizacjami międzynarodowymi
• polityka fiskalno-budżetowa, polityka monetarna państwa;
• czynności nadzorcze organu publicznego;
• zapobieganie, ściganie przestępstw;
• publiczny interes gospodarczy;
• ochrona integralności osobistej lub sytuacji ekonomicznej podmiotów prywatnych;
• ochrona gatunków zwierząt i roślin.

Zawartość oficjalnych dokumentów nie powinna być trzymana w tajemnicy w celu ochrony interesów innych niż wyżej wymienione.

Ekskluzywne prawo do ustalania limitów tajności ma jedynie Riksdag. Rząd może jednak wprowadzić regulacje uzupełniające.

Podsumowanie

Statystyki przeprowadzane przez wiele międzynarodowych organizacji pokazują, że Szwecja od dawien dawna jest państwem o jednym z najniższych wskaźników korupcji – wg raportu Transparency International z 2019 roku, kraj ten został sklasyfikowany na trzecim miejscu spośród 168 państw świata.

Taki stan rzeczy w dużej mierze może być powiązany z kluczowymi dla krajów skandynawskich atrybutami: wolnością prasy, działaniami liderów politycznych, wysokim PKB, niskimi wskaźnikami nierówności społecznych , piśmienności obywateli na poziomie niemalże 100% i w końcu, wolności informacji, jak i otwartości i efektywności rządu. Szwecja oczywiście nie jest krajem wolnym od problemów, czy tym bardziej idealnym – dąży jednak do pozostania krajem jak najbardziej otwartym i jawnym przede wszystkim dla obywatela. W 2011 Szwecja przystąpiła do programu  Open Government Partnership (OGP) – jedną ze składowych tegoż jest koncepcja Digital First stworzona w celu rozszerzenia cyfrowej współpracy obywateli i administracji publicznej. Stąd też jej podtytuł: Bringing the Citizen to the Heart of Government. (Co można luźno tłumaczyć jako Obywatel bliżej rządu). Program z założenia ma zając się cyfryzacją materiałów, co będzie skutkowało chociażby łatwiejszym dostępem do otwartych, publicznych danych.
Materiały źródłowe:

1. Sweden: A World Leader for Transparency (Guillermo Iribarren 25.10. 2016)
2. The principle of public access to official documents (Published 02.03.2015 · Updated 11.04.2016)
3. From Sweden to the Global Stage: FOI as European Human Right? (David Goldberg)
4. The Swedish Principle of Open Government English version of Chapter 3( Carl Fredrik Bergström and Mikael Ruotsi)
   En ESO‐rapport om EU och den svenska  offentlighetsprincipen. Translation by Carl Fredrik Bergström.
5. Strasbourg, February 2012 CommDH (2012)7 Original version ACCESS TO OFFICIAL DOCUMENTS Issue Discussion Paper
6. Access to Information
7. Freedom in the world
8. the swedish parliamentary ombudsmen, Annual report 2018/2019
9. Sweden’s thirdnational Action Plan for Open Government Partnership2016–2018

*Absolwentka Socjologii i Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych Uniwersytetu Gdańskiego. Zawodowo związana ze spedycją międzynarodową, prywatnie entuzjastka muzyki rockowej i alternatywnej oraz festiwali muzycznych. W wolnych chwilach ucieka w literaturę albo na górski szlak.