Informacja publiczna – opłaty za dostęp do informacji

Na stronach www.infor.pl pojawiła się opinia Wioletty Paprockiej z MSWiA „Czy udostępnianie dokumentów przez urząd zawsze jest bezpłatne”. Poniżej przesłaną w odpowiedzi na powyższą publikację informację w zakresie możliwości wyznaczania opłat za udostępnianie informacji publicznej.

Szanowni Państwo,

Pod adresem strony internetowej  http://samorzad.infor.pl/sektor/organizacja/klienci/artykuly/388204,czy_udostepnianie_dokumentow_przez_urzad_zawsze_jest_bezplatne.html) pojawiła się opinia Wioletty Paprockiej z MSWiA „Czy udostępnianie dokumentów przez urząd zawsze jest bezpłatne”, w nawiązaniu do treści wyjaśnień w zakresie możliwości pobierania opłat za udostępnianie informacji publicznej, chciałbym przedstawić stanowisko odmienne.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji udostępnienia informacji jest bezpłatne, z zastrzeżeniem art. 15. Tak wprowadzona regulacja powoduje, iż zasadą jest bezpłatność udostępniania informacji publicznej, natomiast – wyjątkowo – zgodnie z uregulowaniami przepisu art. 15 podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych m o ż e pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą tym kosztom, tj. „dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku”  W tym miejscu podkreślić należy, iż koszty udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się każdorazowo do ponoszenia przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji dodatkowych kosztów, które „związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.”.  Ewentualne obciążanie kosztami udostępnienia informacji publicznej pozwala jedynie na ustalenie opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Na podmiocie zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, iż żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom..

Ponadto wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, a więc konkretnego rozstrzygnięcia o kosztach udostępnienia informacji odnośnie wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia.

Równocześnie zauważyć należy, iż przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduję jedynie możliwość wyznaczenia opłaty w przypadku pojawienia się dodatkowych kosztów i to podmiot udostępniający każdorazowo decyduje czy zaistniały dodatkowe koszty i zamierza pobrać opłatę.

Wprowadzanie w stałych cenników, które w sposób generalny wyznaczają stawki za udostępnianie informacji publicznej w oczywisty sposób łamie zasadę każdorazowego indywidualnego określania opłaty oraz zasadę faktycznie poniesionych dodatkowych kosztów, które pojawiły się w związku z realizacją określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pogląd o braku możliwości wyznaczania stałych cenników ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Nadmienić należy jedynie, iż już we wrześniu 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zagadnienia wyznaczania cenników w przepisach wprowadzanych  przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż w aktach prawa miejscowego znajdować się mogą jedynie regulacje o „charakterze techniczno-organizacyjnym” „związane z uwarunkowaniami lokalnymi”. Przepisy takie mogą regulować „miejsce i czas udostępniania dokumentów, techniczne uwarunkowania zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów”. Trybunał Konstytucyjny w dalszej części uzasadnienia wyroku stwierdził, iż: „Znaczy to, iż z mocy prawa z „zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich” wyłączone są takie aspekty proceduralne, któreby np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp.” Ponadto: „materia, którą ustawodawca przekazuje do uregulowania w statutach, wskazuje sama przez się, iż unormowanie w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich w żadnej mierze nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Mogą one natomiast dotyczyć wewnętrznych zasad funkcjonowania struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego (…) odnoszą się do uregulowania w statucie tylko techniczno-porządkowych zasad dostępu do dokumentów, dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe i korzystania z tych dokumentów (…)”

Natomiast w wyroku NSA z dnia 11 października 2002 r. sygn. akt: II SA 812/00 sąd stwierdził, iż „Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie prawidłowa realizacja zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oznacza, iż opłaty za jej udostępnienie mogą być pobierane wyłącznie w konkretnych wypadkach za koszty utrwalenia dokumentacji”, co zostało następnie rozwinięte w orzeczeniu WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 505/04: „słusznie wskazał Wojewoda, że przepis ten w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.”

W zakresie informacji zawartych w artykule „Czy udostępnianie dokumentów przez urząd zawsze jest bezpłatne” wskazuję na dwa orzeczenia. WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1094/07 podniósł zarówno tryb kwestionowania wyznaczonej przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publiczne opłat przez wnioskodawców oraz odniósł się bezpośrednio do możliwość wprowadzenia ryczałtowych stawek za udostępnianie informacji publicznej wskazując, iż „Sąd podziela w tym zakresie argumenty skargi, że wszelkie opłaty wprowadzone w formie stawek ryczałtowych stanowiłyby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.”.

Natomiast drugi wyrok dotyczy poruszonej przez autorkę możliwości wprowadzania „cennika” w zarządzeniach wójtów, burmistrzów, prezydentów.
W wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1065/06 odniósł się do zarządzenia prezydenta regulującego zasady dostępu do informacji publicznej oraz cennik za udostępnianie informacji publicznej: „Inne zupełnie znaczenie ma jednak, zawarta w skarżonym Zarządzeniu, regulacja dotycząca pobierania opłat od podmiotów składających wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ustalenie kolejności działań w tym zakresie nie jest już tylko czynnością organizującą pracę urzędu i urzędników, lecz regulacją mającą charakter generalny i zewnętrzny. Zapis ten ingeruje w uprawnienia podmiotów zwracających się o udzielenie informacji publicznej i określa ich obowiązki. Ani zaś ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewidują kompetencji Prezydenta do regulowania tej kwestii. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach i nie może tamować udzielenia informacji. Ewentualne pobranie kosztów ma nastąpić po, a nie przed udostępnieniem informacji. Omawiany przepis nie zawiera żadnego sformułowania, które można byłoby rozumieć jako upoważnienie podmiotów zobowiązanych do zmiany tej kolejności i uzależniania udzielenia informacji od uiszczenia opłat. Nie zawiera też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla organów gminy.
(…)

Tak więc stwierdzić należy, że Prezydent Miasta T. , nie dysponując taką kompetencją, w akcie kierownictwa wewnętrznego zawarł regulację mającą charakter co do istoty generalny, abstrakcyjny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającą przepisowi prawa powszechnie obowiązującego.”.

Mając na uwadze wyżej przywołane orzeczenia należy wskazać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do wprowadzenia „cennika” za udostępnianie informacji publicznej, a wprowadzenie generalnie przewidzianych opłat narusza prawo. Jedynie dla zobrazowania sytuacji, w której opłaty mogą stanowić przeszkodę w uzyskiwaniu informacji publicznej wskazać można Zarządzenie Prezydenta Zielonej Góry (http://www.bip.zielona-gora.pl/obj/4224_27288_20060122_163823.pdf – data wejścia 8 grudnia 2008 r.) i warto sobie dodatkowo zadać pytanie czy to są rzeczywiste koszty udostępniania (np. 0,50 zł za wysłanie mailem).

Ze zdziwieniem należy przyjąć, że stanowisko prezentowane w opublikowanej opinii zostało przygotowane przez Rzecznika Prasowego MSWiA w oparciu o opinię Departamentu Prawnego tego Ministerstwa. Tak przygotowana publikacja może wprowadzać w błąd osoby odpowiedzialne za udostępnianie informacji publicznej w instytucjach publicznych.

Szymon Osowski
Ekspert Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej