Jakie dane o personelu powinien udostępnić na wniosek urząd administracji rządowej i samorządowej?

Zdarzają się sytuacje, w których chcemy uzyskać informacje dotyczące pracowników urzędu. O co możemy pytać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne

Zgodnie z art. 5 ust. 2 UDIP, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2.03.2022 r., II SAB/Go 7/22), za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 UDIP należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dodatkowo, w wyroku z 17.02.2022 r. (IV SA/Po 1016/21) WSA w Poznaniu uznał, że:

Nie można wykluczyć, że funkcję publiczną pełnią nie tylko pracownicy, wydający decyzje administracyjne, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Stanowisko to potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.12.2021 r. (III OSK 446/21), uznając, iż wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej i nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.

Podsumowując stanowisko przedstawione w wyrokach sądów administracyjnych, bez ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej, możemy złożyć wniosek dotyczący pracowników, którzy wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym, czyli zarówno osób wydających decyzje jak i przygotowujących do nich dokumentację.

Kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy dana osoba realizuje w jakimś zakresie nałożone na daną instytucję zadania publiczne.

Jakie dane o pracownikach podlegają udostępnieniu?

Do naszej poradni trafiła ostatnio pytanie, czy udostępnieniu na wniosek podlegają informacje dotyczące: nazw stanowisk, wynagrodzenia (zarówno zasadniczego, jak i dodatków), nazwiska, stażu pracy, wykształcenia oraz płci urzędników. Biorąc pod uwagę stanowiska przedstawiane w orzeczeniach, sprawa wygląda następująco.

Nazwa stanowiska jest informacją publiczną. Potwierdzają to m.in. wyroki: WSA w Krakowie z 22.01.2021 r. (II SA/Kr 1360/20) czy wyrok NSA z 5.01.2016 r. (I OSK 3185/14).

W kwestii wynagrodzenia, sytuacja jest trochę bardziej skomplikowana. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, wynagrodzenie jest informacją publiczną. Natomiast udostępnienie tej informacji podlega zdaniem sądów pewnym ograniczeniom. Część składów orzekających stoi na stanowisku, iż informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (tut. patrz: wyrok NSA z 18.02.2015 r., I OSK 796/14). Dlatego sądy mają dylemat, czy w przypadku, gdy w danym urzędzie istnieje tylko jedno dane stanowisko, podanie informacji o wysokości wynagrodzenia nie będzie ingerować w sferę prywatności. Takie wątpliwości pojawiają się także w nowszych orzeczeniach, takich jak wyrok WSA w Rzeszowie z 7.10.2021 r. (II SAB/Rz 79/21), w którym Sąd stwierdził, że wysokość wynagrodzenia konkretnego policjanta stanowi tzw. dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności powinno mieć priorytet, o ile nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną, tj. komendanta czy zastępcy komendanta.

Jeżeli chodzi jednak o samo uznanie wynagrodzenia za informację publiczną, potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 15.12.2021 r. (III OSK 4266/21) NSA uznał, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe. Dodatkowo w wyroku z 24.03.2022 r. (II OSK 1129/21) sąd orzekł, iż informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 UDIP.

Nazwisko urzędnika pełniącego funkcję publiczną jest informacją publiczną. W wyroku z 26.06.2008 r. (II SAB/Ke 18/08) WSA w Kielcach jednoznacznie stwierdził, że w sprawie osób, co do których skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń, nie mogą one korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia – na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. W wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2022 r. (II SA/Wa 2390/21) uznano ponadto, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Co warto podkreślić, zgodnie ze stanowiskiem przedstawianym w orzecznictwie, przepisy RODO nie wyłączają przepisów UDIP. Regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej (Wyrok WSA w Gdańsku z 15.01.2020 r., II SA/Gd 557/19).

Warto jednak zwrócić uwagę na inne wyroki sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA w Łodzi z 26.05.2021 r. (II SA/Łd 233/21), zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h UDIP. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania publicznych pieniędzy nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska. Innym wyrokiem przedstawiającym nieco inne stanowisko jest wyrok NSA z 1.10.2021 r. (III OSK 4001/21), w którym Sąd orzekł, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 UDIP nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem zdaniem NSA podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 UDIP, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej.

Staż pracy jest informacją publiczną. W kwestii ujawniania informacji o stażu pracy, orzecznictwo wypowiadało się w kontekście nauczycieli. W wyroku z 15.01.2020 r. (II SA/Gd 557/19) WSA w Gdańsku stwierdził, że w przypadku nauczycieli, jako osób pełniących funkcje publiczne, potwierdza możliwość udostępnienia danych osobowych i danych o wynagrodzeniu. Nie ulega też zdaniem Sądu wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją. Dodatkowo, w wyroku NSA z 20.11.2019 r. (I OSK 4342/18) czytamy, iż dokumenty potwierdzające staż pracy, kwalifikacje i uprawnienia zawodowe mogą mieć charakter dokumentów prywatnych, jeśli nie zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Ponadto, w wyroku z dnia 27.01.2022 r., (II SA/Rz 1539/21) WSA w Rzeszowie, odnosząc się do wniosku o ujawnienie, ile zarabiają konkretni nauczyciele zatrudnieni w szkole z imienia i nazwiska, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy, wymiar godzin oraz wiek, stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Informacja o wykształceniu jest informacją publiczną. Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 20.01.2022 r. (II SAB/Ol 124/21), odnoszącym się do pełniącego funkcję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy i pracującego w tym urzędzie głównego księgowego, sąd uznał, że są oni osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 UDIP, zatem informacje dotyczące wysokości ich wynagrodzenia, wykształcenia, w tym kierunku studiów i nazw uczelni, które te osoby ukończyły, mają bezpośredni związek z pełnieniem ww. funkcji. Potwierdza to również wyrok WSA w Rzeszowie z 9.06.2021 r. (II SAB/Rz 24/21), zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, tj. m.in. informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego.

Jeżeli chodzi o płeć, nie było to kwestią rozważaną przez sądy administracyjne. Z uwagi na fakt, że nie jest to informacja związana z pełnieniem funkcji, w połączeniu z innymi wnioskowanymi danymi, informacja dotycząca płci może nie zostać ujawniona.

Przedstawiona powyżej analiza potwierdza – urząd nie powinien odmówić nam udostępnienia omówionych danych o swoich pracownikach. Przy składaniu wniosku należy jednak pamiętać o dwóch kwestiach – interpretacji pojęcia osób pełniących funkcje publiczne oraz o tym, czy wnioskowana informacja jest powiązana z wykonywaną przez urzędnika funkcją.

*Studentka V roku prawa. Z SOWP związana od kwietnia 2022 r. Interesuje się prawem konstytucyjnym, karnym i zagadnieniem ochrony praw kobiet przez prawo międzynarodowe. Prywatnie kinomanka, pasjonatka szycia i robienia na drutach.