Kiedy urząd może przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek?

Często się zdarza, że urzędy wydłużają termin odpowiedzi na wniosek o informację publiczną na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (UDIP). W jakich sytuacjach takie działanie jest dopuszczalne – i co zrobić, kiedy organ nadużywa swojego uprawnienia?

Co reguluje art. 13 ust. 2 UDIP

Zacznijmy od początku. Przepis art. 13 ust. 2 UDIP brzmi następująco: Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem odpowiedź na nasz wniosek powinniśmy otrzymać bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dnia od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie urząd może przedłużyć ten termin maksymalnie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Musi jednak nas o tym poinformować w ciągu 14 dni, podając dokładny termin przekazania odpowiedzi, a wydłużenie czasu odpowiedzi powinno być uzasadnione. Na przykład zakres informacji, o które wnioskujemy, jest bardzo szeroki i urząd potrzebuje więcej czasu, aby je dla nas zebrać.

Jak liczyć powyższy termin?

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje terminy dotyczące procedury udostępniania informacji. Jednak, aby mieć pewność, jak je liczyć, najlepiej odnieść się do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z uregulowaniami KPA (art. 57 par. 1) jeśli dany termin określony jest w dniach, to nie liczymy dnia, w którym następuje dane wydarzenie, np. składamy wniosek. A więc jeśli wniosek o informację publiczną był złożony powiedzmy 14 czerwca, to bieg 14 dniowego terminu zaczyna się 15 czerwca i kończy się z końcem 28 czerwca. Taka interpretacja pojawia się w orzecznictwie.

Z kolei terminy określone w miesiącach liczymy tak, że jeśli miesięczny termin zaczynamy liczyć 15. dnia miesiąca, to organ musi odpowiedzieć do 15. dnia miesiąca kolejnego (art. 57 par. 3).

Terminy te mają charakter instrukcyjny – czyli ich przekroczenie nie kreuje żadnych innych sankcji poza „otwarciem” dla wnioskodawcy możliwości zdyscyplinowania organu drogową sądowoadministracyjną.

Uzasadnienie przedłużenia terminu

Ugruntowane jest już w orzecznictwie, że wydłużenie terminu nie może służyć wyłącznie jako metoda „odroczenia” obowiązku udostępnienia informacji. Co więcej, ze względu na fakt, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej istnieją oddzielne uregulowania dot. kosztów przygotowania informacji (art. 15 ust. 2) oraz braku możliwości przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2), to należy uznać, że te okoliczności nie mogą stanowić podstawy przedłużenia terminu odpowiedzi na wniosek.

W praktyce zdarza się stosowanie art. 15 ust. 2 łącznie z art. 13 ust. 2 – najpierw daje się wnioskodawcy 14 dni, by zdecydował, czy wycofuje bądź modyfikuje wniosek ze względu na naliczenie przez urząd opłaty, a następnie wydłuża się termin odpowiedzi (np. ze względu na skomplikowanie wniosku) o dwa miesiące. Finalnie zatem wniosek jest rozpatrywany dłużej niż przewidział ustawodawca, bo dwa miesiące i 14 dni, nie dwa miesiące.

Należy jednak pamiętać, że katalog przyczyn uniemożliwiających udzielenie informacji w terminie do 14 dni jest otwarty. W orzecznictwie wskazuje się, że organ może skorzystać z możliwości przedłużenia terminu także wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Wątpliwości organu co do informacji publicznej muszą jednak być uzasadnione. Instytucja, do której wpłynął wniosek, powinna w takim wypadku wskazać, jakie czynności podejmie w celu odpowiedzi na pytania, jednocześnie informując, co utrudnia realizację wniosku. Warto wskazać, że istnieją pewne okoliczności, które zgodnie z orzecznictwem nie stanowią usprawiedliwienia opieszałości w działaniu – jako taką można wskazać np. urlop sekretarza gminy czy też fakt, że wiadomość mailowa z wnioskiem o informację publiczną wpadła do spamu. Innymi słowy nieprawidłowości w organizacji działania organu władzy publicznej nie mogą opóźniać realizacji wniosku.

Czy organ może przedłużyć termin odpowiedzi, a następnie nie udostępnić informacji?

Literalna wykładnia przepisu zdaje się sugerować dwie rzeczy. Ustawodawca mówi o „terminie, w jakim [organ] udostępni informację” – i wydaje się, że gdyby ustawodawca przewidywał wielokrotne przedłużanie terminu na odpowiedź, to użyłby formy „terminów, w jakich udostępni informacje”. Zarazem w doktrynie wskazuje się, że wielokrotne przedłużanie terminu jest dopuszczalne, o ile suma wszystkich przedłużeń nie przekracza wskazanego przez ustawodawcę dwumiesięcznego terminu. Podobne stanowisko jest także prezentowane w orzecznictwie.

Po drugie, co istotniejsze, w przepisie mowa jest o „udostępnieniu informacji”, a nie „realizacji wniosku”. Należy zatem uznać, iż przedłużenie terminu odpowiedzi powinno być stosowane wyłącznie wtedy, gdy organ udostępnia informację, a nie przedłuża termin odpowiedzi, by finalnie odmówić przekazania żądanych danych. Taka interpretacja pojawia się też w orzecznictwie.

Są jednak również inne interpretacje, uznające, że art. 13 UDIP dotyczy wszystkich, dopuszczalnych prawem form rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z taką argumentacją wydłużenie czasu służy przykładowo temu, by organ mógł zapoznać się ze sprawą i w sposób prawidłowy podjąć ew. decyzję odmowną. Takie stanowisko jest także reprezentowane w doktrynie.

Z tego względu zdarza się, że organy przedłużają termin odpowiedzi, po czym stwierdzają, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i wzywają do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Jeśli jednak nasz wniosek dotyczy dużej liczby informacji prostych, to należy uznać, że nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, lecz z podstawą do przedłużenia terminu odpowiedzi na taki wniosek. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że również duża liczba wpływających wniosków jest prawidłowym powodem wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Takie rozwiązanie zdaje się korespondować z intencją ustawodawcy, który wprost wskazuje w art. 13 ust. 2, że wydłużenie terminu służy do udzielenia odpowiedzi na wniosek, zaś art. 3 ust. 1 pkt 1 nie wskazuje żadnego wydłużenia terminu, związanego z informacją przetworzoną. Sugeruje to rozwiązanie, że wydłużenie terminu winno być związane z mechaniczną pracą nad informacjami prostymi. Zatem organ winien albo wydłużać termin, albo wzywać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji, a nie jedno i drugie naraz.

Kiedy i jak skarżyć nieuzasadnione przedłużenie terminu?

Należy podkreślić, iż w art. 13 ust. 1 wskazuje się, że do udostępnienia informacji na wniosek powinno dojść „bez nieuzasadnionej zwłoki”, a nie „niezwłocznie”, i w doktrynie wskazuje się różnicę między tymi pojęciami. Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w taki sposób, aby w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona (zbędna) zwłoka, niekoniecznie zaś natychmiast. Tym niemniej należy mieć na uwadze cytowane orzecznictwo, zgodnie z którym przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek nie może służyć wyłącznie temu, by odwlec w czasie obowiązek odpowiedzi. Organ, nawet wykorzystawszy możliwość przedłużenia, winien działać w taki sposób, żeby informację udostępnić możliwie szybko. Należy zatem podkreślić, że nawet kiedy po 14 dniach nie otrzymamy odpowiedzi na nasz wniosek i złożymy skargę na bezczynność organu, to organ nadal ma obowiązek jak najszybszego rozpatrzenia naszego wniosku. Załatwienie sprawy w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) może nastąpić już po przekazaniu skargi sądowi i stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Bierne oczekiwanie przez organ na ewentualne rozpoznanie skargi na bezczynność jest zatem błędne.

Zarazem przyjmuje się tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, że do bezczynności organu dochodzi dopiero wtedy, gdy organ ani nie przedłuży terminu odpowiedzi na wniosek w trybie art. 13 ust. 2, ani nie odpowie na wniosek. W terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku musi nastąpić jakakolwiek reakcja ze strony podmiotu zobowiązanego, milczenie bowiem oznacza bezczynność już po upływie 14 dni. Należy zatem uznać, iż poinformowanie w ciągu 14 dni wnioskującego, że informacja zostanie udzielona w ciągu dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 13 ust. 2 (oraz odpowiednie uargumentowanie takiego rozstrzygnięcia) może zwolnić organ z zarzutu bezczynności. Jeśli jednak propozycja organu nie zostanie odpowiednio uargumentowana, to wtedy bezzasadnie korzysta on z możliwości przedłużenia terminu i pozostaje w bezczynności.

Zważywszy jednak na obowiązek działania organu „bez nieuzasadnionej zwłoki”, nawet przedłużenie terminu na odpowiedź nie może prowadzić do przewlekłości postępowania. Pod pojęciem „przewlekłego prowadzenia postępowania” rozumie się sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Innymi słowy, chodzi tu o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwiania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się na przykład, że o przewlekłości może świadczyć to, że organ za każdym razem po uchyleniu decyzji odmownej „automatycznie” przedłużał termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy, mimo że wytyczne organu odwoławczego co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych. Taka skarga może zatem być złożona jeszcze przed upływem dwumiesięcznego terminu na odpowiedź. Naturalnie ocena sądu powinna w każdym stanie faktycznym uwzględniać specyfikę sprawy – to, jakiej informacji sprawa dotyczy i jakie czynności należy podjąć w celu jej przygotowania. Warto także podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłość organu, może być złożona bez uprzedniego ponaglenia w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.

W odniesieniu do powyższego nasuwa się pytanie – kiedy składać skargę na bezczynność, a kiedy na przewlekłość postępowania? Przytoczone orzecznictwo zdaje się wskazywać, że skarga na bezczynność jest zasadna wtedy, kiedy decyzja organu o przedłużeniu terminu na odpowiedź jest błędna – ze względu na brak uzasadnienia bądź fakt, że udostępnienie informacji jest możliwe w terminie 14 dni. Wtedy bowiem organ dopuszcza się formy bezczynności polegającej na podjęciu nieadekwatnego działania do sytuacji. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania będzie zasadna, gdy wyznaczony przez organ termin jest zbyt długi do załatwienia wniosku, co świadczy o nieefektywnym bądź pozornym charakterze działania organu.

Jak w praktyce organy wykorzystują art. 13 ust. 2?

Skonfrontowanie praktyki poradnictwa Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska ze stanem prawnym prowadzi do dwóch zasadniczych wniosków. Po pierwsze, organy często nie dopełniają obowiązku odpowiedniego uargumentowania (uzasadnienia) wydłużenia terminu. Dla przykładu, odpowiedzi na wniosek wydłuża się ze względu na „wzmożony zakres prac do wykonania przy organizacji wyborów”, czy też „dużą ilość zadań koniecznych do wykonania w trybie natychmiastowym oraz dłuższy okres absencji jednego z pracowników (…), dużą ilość napływających od Radnych interpelacji, zapytań i wniosków (…)”. Innymi słowy – organy często normalny tok funkcjonowania i związaną z tym potrzebę organizacji pracy traktują jako podstawę do przedłużania terminu odpowiedzi. Takie działanie godzi w prawo do informacji, bowiem to organy mają obowiązek takiej organizacji swojej pracy, która umożliwia obywatelom korzystanie z ich konstytucyjnych praw. Organy powołują się także, mimo orzecznictwa kwalifikującego taką przyczynę jako bezczynność, na „absencję”, czy też „sezon urlopowy”. Szczególnie negatywnie należy ocenić przedłużenie terminu ze względu na potrzebę „zapoznania się z orzecznictwem” przez organ. Wydaje się, że takie informacje organy władz publicznych powinny znać niejako „z urzędu” i mieć wiedzę o aktualnym orzecznictwie w każdym czasie (jak inaczej mogą podejmować decyzje?). Dość częstym powodem przedłużenia terminu jest konieczność „analizy” – i o ile na gruncie każdej sprawy oddzielnie należałoby ocenić zasadność takiego wyjaśnienia, generalnie organy korzystają z niego nawet przy bardzo prostych sprawach.

Niekiedy także dochodzi do sytuacji, w których organy wydłużają na podstawie art. 13 ust. 2 termin odpowiedzi na wniosek z uwagi na przesłanki z art. 14 ust. 2, czyli ze względu na konieczność zmiany formy udostępnianych danych. Z uwagi na fakt, że takie działanie umożliwia bezpodstawne wydłużenia postępowania ponad dopuszczalne ustawowe terminy (z 14 dni na 2 miesiące), w takich sytuacjach zasadna jest skarga na bezczynność.  Choć rzadziej, to też zdarza się wykorzystanie kombinacji art. 13 ust. 2 z art. 15 ust. 1 – czyli naliczenie opłaty, a zarazem wydłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi.

Niekiedy też organy uzasadniają wydłużenie terminu przesłanką, której zasadność trudno ocenić bez specjalistycznej wiedzy, np. „trwającą weryfikacją pliku cyfrowego otrzymanego od podmiotu obsługującego stronę faktysmolensk.gov.pl”. Rodzi to ryzyko braku kontroli nad tym, na ile wydłużanie terminów jest uzasadnione, a na ile prowadzi do przewlekłości postępowań.

Warto jednak podkreślić, że zdarzają się sytuacje, w których trudno jest czynić organom zarzut z przedłużenia czasu odpowiedzi na wniosek – np. w jednej z naszych spraw wnioskodawca zwrócił się do Ambasady RP w Stanach Zjednoczonych o informacje związane z jedną ze spraw prowadzonych przez byłego ambasadora. Ambasada wydłużyła termin odpowiedzi, uzasadniając to czasochłonnością skontaktowania się z byłym pracownikiem. Zasadność takiej decyzji trudno kwestionować.

Najpowszechniejszą jednak podstawą wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest szeroki zakres wniosku. W mojej ocenie taki proces należy ocenić pozytywnie, ponieważ ogranicza on nieuprawnione posługiwanie się kategorią „informacji przetworzonej” wobec zsumowania informacji prostych (co stanowi częstą praktykę). Rewersem tego pozytywu jest jednak to, że organy korzystają z anty-jawnościowej interpretacji art. 13 ust. 2, i po wydłużeniu terminu np. wydają decyzje odmowne, czy też dopiero wtedy wzywają do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W mojej ocenie takie działanie jest błędne, bowiem instytucja przedłużenia terminu powinna służyć udostępnieniu informacji publicznej, zgodnie z przepisem ustawy.

Na marginesie można też wskazać, że niekiedy organy wydłużają termin w odniesieniu do części wniosku, co jest dopuszczalne i nie budzi zastrzeżeń.

Przedłużanie terminu a wydarzenia okresowe

Negatywnie należy ocenić swego rodzaju „taktykę” organów, dotyczącą przede wszystkim różnego rodzaju konsultacji społecznych. Polega ona na przedłużaniu terminu odpowiedzi na wnioski złożone po rozpoczęciu konsultacji i dotyczące ich przebiegu, w taki sposób, by udzielić na nie odpowiedzi już po zakończeniu konsultacji. Do takiej sytuacji doszło choćby w jednej ze spraw dotyczących konsultacji publicznych otwartych przez Ministerstwo Energii nt. nowej wersji projektu polityki energetycznej do 2040 r. Udział obywateli w konsultacjach jest utrudniony z uwagi na brak odpowiedniej informacji – nie mogą oni zatem w pełni korzystać z udziału, skoro są niedoinformowani. Podobne „zabiegi” stosuje się także w sprawach związanych z wyborami – słowem tam, gdzie istnieje ryzyko czasowego zwiększenia udziału obywateli w szeroko rozumianych procesach związanych z władzą.

Jeśli organ wyjaśnia brak odpowiedzi dużą ilością spływających wniosków, to uzyskanie informacji na czas jest bardzo problematyczne – choćby ze względu na to, że uzyskanie wyroku w sądzie administracyjnym trwa ok. pół roku. W takiej sytuacji pozostaje wezwanie  organu do wykonania wniosku, gdzie sukces zależy wyłącznie od woli organu lub złożenie skargi do sądu administracyjnego i uzyskanie wnioskowanych informacji już „po czasie”.

Porady praktyczne odnośnie skarżenia

Odnosząc się ogólnie do skarg, warto wskazać, że w niektórych sprawach sam fakt wniesienia skargi bądź poinformowania organu, że nadużywa art. 13 ust. 2, mobilizuje do udostępnienia danej informacji publicznej.

Organy bardzo często działają przewlekle – przejawia się to po pierwsze w tym, że wydłużenie terminu zazwyczaj dokonywane jest „na zaś”, to znaczy od razu na dwa miesiące, nawet jeśli zakres wniosku nie usprawiedliwia tak znacznego wydłużenia procesu odpowiedzi. Po drugie zaś – często organy odpowiadają ostatniego dnia bądź tygodnia wyznaczonego terminu, zamiast „bez nieuzasadnionej zwłoki”. Oznacza to, że nie działają w odpowiednio efektywny sposób, co otwiera drogę do złożenia skargi na przewlekłość postępowania – choć nie są one chętnie uwzględniane przez sąd. Zdarzają się też sytuacje, w których organy bezprawnie wydłużają terminy nawet ponad 2 miesiące. Bywa również tak, że organ, mimo wyznaczenia terminu krótszego niż 2 miesiące, zachowuje się, jakby obowiązywał go termin ustawowy, a nie wyznaczony – to znaczy w odpowiedzi do wnioskodawcy wskazuje, że odpowiedź zostanie udzielona np. w ciągu 1,5 miesiąca, lecz udziela jej po dwóch miesiącach. W takiej sytuacji oczywiście zasadne jest złożenie skargi na bezczynność.

Wzór skargi na bezczynność.

Podsumowanie

Organy władzy publicznej często nadużywają prawa do przedłużania terminu odpowiedzi – przede wszystkim poprzez nieprawidłowe uzasadnienie tego przedłużenia. Szczególne znaczenie ma to w sytuacjach, gdy czas jest kluczowy w uzyskaniu informacji. Brakuje instrumentów, dzięki którym można by „przymusić” organy do zaprzestania tego procederu. Z drugiej strony cieszy, że przy obszernych wnioskach urzędy coraz częściej przedłużają terminu odpowiedzi, zamiast uznawać, że wnioskodawca żąda informacji przetworzonej i musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny.

Kiedy jednak instytucja nie uzasadni wystarczająco powodów wydłużenia terminu na odpowiedź, należy złożyć skargę na bezczynność. Niestety organy często traktują termin wskazany w art. 13 ust. 2 jako domyślny, a nie maksymalny, co prowadzi do przewlekłości postępowania, możliwej do zaskarżenia.

Negatywnie trzeba ocenić powszechny proceder wykorzystywania dwumiesięcznego terminu na „zastanowienie się”, jak załatwić wniosek przez organ. Niestety ze względu zarówno na stanowisko części doktryny, jak i istniejące orzecznictwo, w takich sprawach można spodziewać się wyroków uwzględniających istniejącą praktykę.