Koalicja Otwartego Rządu jako Przyjaciel Sądu opiniuje

Czym jest opinia przyjaciela sądu (amicus curiae) oraz kto i kiedy może ją przygotować?

Amicus curiae to znana w praktyce orzeczniczej forma wyrażania przez organizacje pozarządowe poglądu w sprawie rozpatrywanej przed sądem lub trybunałem. Opinia formułowana jest z uwzględnieniem szczególnej wiedzy oraz na podstawie badań prowadzonych w ramach działalności statutowej organizacji pozarządowych. Ma pomóc organowi władzy sądowniczej w kompleksowym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem argumentów oraz poglądów, które być może nie są przedstawiane przez strony postępowania, ale są ważne z punktu widzenia interesu publicznego.

Opinia

Czego dotyczyć ma sprawa rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny?

W listopadzie 2013 roku, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego skierował do Trybunału Konstytucyjnego szereg zarzutów dotyczących zgodności ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją RP i Europejską Konwencją Praw Człowieka.

Pierwsza część wniosku dotyczyła zakwestionowania przepisów rozwiązujących kwestię współistnienia dwóch praw człowieka – prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności. We wniosku stwierdzono, że obecne regulacje nie chronią odpowiednio prywatności osób fizycznych. Druga grupa zarzutów dotyczy niektórych elementów procedury dostępu do informacji publicznej. Trzecia grupa – później wycofana – dotyczyła zarzutów wobec prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak „Przyjaciel Sądu” odnosi się do zarzutów zawartych we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (wybrane zagadnienia)

 1. Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne a dostęp do informacji publicznej

“Z lektury uzasadnienia Wniosku można wywieść (…) opinię, że wnioskodawca (…) postuluje by (…) objąć absolutną ochroną prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w związku z pełnieniem przez nich tychże funkcji. Przyjęcie takiej koncepcji wpłynęłoby negatywnie na przejrzystość życia publicznego. (…)

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie wskazał wyczerpująco w jaki sposób należy rozumieć występujące w powołanych wzorcach pojęcie „prywatności”. Czy chodzić będzie o imię i nazwisko osób należącej do tej kategorii, czy o wysokość wynagrodzenia, czy może o miejsce spędzania ostatniego urlopu wypoczynkowego? Ma to kluczowe znaczenie dla oceny zasadności omawianego zarzutu, bo może powodować fałszywe złudzenie, że sądy administracyjne (na co pozwalają kwestionowane przepisy) godzą się na udostępnienie informacji głęboko godzących w istotę prawa do prywatności. Formułowanie takiego wniosku, co poświadczają załączone przez wnioskodawcę dowody, jest zbyt daleko idące.”

2. Brak regulacji trybu udziału osób pełniących funkcje publiczne w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej

„(…) praktyka niektórych składów sądów administracyjnych opierająca się na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa, że w postępowaniu dotyczącym ochrony praw osób i podmiotów gospodarczych, jeżeli sprawa dotyczy interesu prawnego tych osób, o którym mowa w art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, należy uznać je za strony postępowania.(…)

Przyjęcie jednak takiego rozwiązania jako prawidłowego – a takie mogą być konsekwencje uwzględnienia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – spowodowałoby paraliż postępowania o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na często dużą liczbę potencjalnie zainteresowanych stron. (…)

Uregulowanie zasad i trybu udziału wskazanych osób w postępowaniu spowoduje także, że ich dane osobowe jako stron postępowania (bądź jego uczestników) będą dostępne dla podmiotów składających wniosek o ich udostępnienie. W tym zatem wypadku przyjęcie za słuszne twierdzeń wnioskodawcy spowoduje ryzyko, że dojdzie do naruszenia ochrony prawa do prywatności.

(…) Podsumowując, pominięcie udziału osób pełniących funkcje publiczne w postępowaniu w trybie dostępu do informacji publicznej jest racjonalne. Co więcej, osoby, których dane dotyczą nie wykazują zainteresowania instytucjonalnym włączeniem się w postępowanie. W związku z tym zarzut konstytucyjny przedstawiony przez wnioskodawcę jest nieuzasadniony.”

3. Brak precyzji w zakresie relacji między ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisami szczególnymi

„W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. siedmioosobowy skład NSA określając między innymi charakter normy zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy wskazał, że owa norma

 „Oznacza (…), że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. (…)

Z kolei w uchwale podjętej w tym samym dniu, Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, iż w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy, przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna być traktowana jako “ustawa – matka”, ustawa ustrojowa, tworząca podstawowe domniemanie jawności. Według NSA założenie to “należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.”

NSA określił w powyższym judykacie także relacje jakie zachodzą między ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawami szczegółowymi

“wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie” (…)

Zdaniem autorów niniejszej opinii, przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej budzi pewne obawy, ale są one zgoła inne niż te, które w swoim Wniosku sygnalizuje Pierwszy Prezes SN. Ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna bowiem pozostać ustawą, która generalnie określa dostęp do informacji publicznej, a odmienne regulacje powinny mieć charakter wyjątkowy. Stąd w stanowisku Koalicji na rzecz Otwartego Rządu „Czekając na otwarte rządy” wskazano, że rozproszenie w wielu ustawach przepisów regulujących dostęp do informacji jest bez wątpienia jednym z mankamentów systemu prawa do informacji w Polsce. Tymczasem obywatele powinni mieć pewność, w jakim trybie mogą uzyskać wiedzę na temat działalności władz publicznych W praktyce często się zdarza, że zamiast uzyskać informację publiczną szybko i bez zbędnych formalności, muszą korzystać ze skomplikowanych i nierzadko kosztownych procedur”

4. Pominięcie w ramach trybu udzielania informacji publicznych uregulowania dotyczącego sposobu zakończenia postępowania

Stawiając zarzut niekonstytucyjności pominięto przepisy u.d.i.p., które dają odpowiedź na postawione zagadnienia.

5. Brak precyzji przepisu formułującego przestępstwo nieudostępnienia informacji publicznej

Nie ma analizy stosowania art. 23 u.d.i.p., która pozwalałby ocenić stosowanie tego przepisu. Z danych statystycznych Policji (…) wynika, że liczba postępowań w latach 2002-2012 z art. 23 u.d.i.p. w stosunku do liczby spraw związanych z bezczynnością, które trafiają do sądów administracyjnych jest znikoma. Nadto jak wynika z praktyki bardzo rzadko w tych sprawach prokuratura decyduje się na skierowanie aktu oskarżenia do sądu. Ewentualne poddanie sankcji karnej osoby, która nie udostępnia informacji publicznej musi się wiązać ze szczególnie uciążliwym utrudnieniem dostępu do informacji publicznej. (…)

Jednakże w niektórych przypadkach dopiero zagrożenie odpowiedzialnością wynikającą z art. 23 u.d.i.p. pozwala na wyegzekwowanie prawa do informacji publicznej. Z tych przyczyn zarzut niekonstytucyjności art. 23 u.d.i.p. nie znajduje uzasadnienia.”

6. Brak regulacji procedur anonimizujących dane osobowe przy udostępnianiu informacji publicznej

Zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie braku regulacji tzw. anonimizacji nie znajduje uzasadnienia.

7. Przetwarzanie danych osobowych zawartych w udostępnionej informacji publicznej

Wnioskodawca (…) opowiada się za prymatem prawa do prywatności i autonomii informacyjnej jednostki nad prawem do informacji publicznej. Natomiast w naszej ocenie normy wynikające z kwestionowanych w tym punkcie przepisów pozwalają na ich wyważoną i uwzględniającą różne prawa konstytucyjne interpretację. (…)

Z orzecznictwa sądów administracyjnych (…) wynika, że wykształciła się rozsądna praktyka orzecznicza, ważąca przy użyciu zasady proporcjonalności z jednej strony prawo do informacji publicznej jednych osób, a z drugiej prawo do prywatności oraz ochrony danych osobowych, w tym danych wrażliwych, innych osób. Zarzut Wnioskodawcy, że zaskarżone przepisy ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie w jakim dopuszczają przetwarzanie danych osobowych, w tym danych wrażliwych, w związku z realizacją obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p., polegające na udostępnianiu tych danych „każdemu”, w rozumieniu art. 2 ust. l u.d.i.p., z możliwością dalszego przetwarzania przez „każdego” w ramach „ponownego wykorzystania informacji publicznej”, bez zgody osób, których dane osobowe dotyczą, są niezgodne z prawem do prywatności oraz zasadą autonomii informacyjnej jednostki, jest w naszej ocenie zbyt daleko idący. Jego uwzględnienie mogłoby prowadzić wypaczenia istoty prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy istnieją mechanizmy ochrony danych osobowych pozwalające na ważenie tych dwóch wartości.”

8. Brak precyzji przepisu formułującego przestępstwo udostępnienia danych osobowych osobom nieupoważnionym

Zdaniem „Przyjaciela Sądu” nie występuje ryzyko, aby stosując prawidłowo ustawę o dostępie do informacji publicznej, także dokonując stosownych anonimizacji danych, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wypełniał znamiona czynu zabronionego stypizowanego w art. 51 ust. 1 u.o.d.o. (…)

Należy wskazać także na znikome praktyczne wykorzystanie art. 51 ust. 1 u.o.d.o. W 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych skierował do organów ścigania jedynie 11 zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa stypizowanego w art. 51 ust. 1 u.o.d.o. W 2012 r. GIOGO skierował do organów ścigania jedynie 6 zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 51 ust. 1 u.o.d.o. W 2011 r. roku natomiast GIODO zawiadamiał organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 51 ust. 1 u.o.d.o. tylko dwukrotnie. O małym praktycznym wykorzystaniu art. 51 ust. 1 u.o.d.o. świadczą też statystyki Policji. Wedle publicznie dostępnej, najbardziej aktualnej z nich, w 2011 roku stwierdzono zaledwie 106 przestępstw stypizowanych w art. 49-54 ustawy o ochronie danych osobowych. Dane powyższe, z uwagi na ich łączne zestawienie, nie podają, ile wśród tej grupy było przestępstw z art. 51 ust. 1 u.o.d.o.

Przedstawione dane wskazują, że przepis art. 51 ust. 1 u.o.d.o. jest sporadycznie wykorzystywany i to rzeczywiście w związku z poważnymi naruszeniami prawnego obowiązku ochrony danych osobowych przed ujawnieniem osobom nieupoważnionym. Z lektury opisów przypadków złożonych przez GIODO zawiadomień wynika, że żaden z przypadków nie dotyczył wątpliwości związanych z udostępnieniem informacji publicznej w kontekście ochrony danych osobowych, których ryzyko opisuje Wnioskodawca.