Czy korespondencja między radnymi jest informacją publiczną? 

Klientka poradni prawnej Watchdoga złożyła wniosek o udostępnienie pisma, które jedna z radnych skierowała do innej radnej, składając je w biurze podawczym. Urząd nie udostępnił treści pisma, twierdząc, że nie jest ono dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a stanowi raczej dokument wewnętrzny — dotyczy bowiem wewnętrznej organizacji klubu radnych.

Dodatkowo urząd poinformował, że treść pisma została odczytana w czasie sesji Rady Gminy, a nagranie z posiedzenia jest opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Czy takie stanowisko jest słuszne?

Dokumenty urzędowe i inne

Zacznijmy od podstawowej kwestii — czym jest dokument urzędowy? Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: “u.d.i.p.”), dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Czyli dokumenty urzędowe mają charakter “oficjalny” czy też “zewnętrzny”.

Nie znaczy to jednak, że tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu. Po pierwsze sama Konstytucja nakreśla znacznie szerszy charakter prawa do informacji, bowiem obejmuje nim działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. ”Działalność” określa podjęte czynności i działania, a więc dotyczy sfery faktów. Nie można więc jej ograniczyć tylko do dokumentów, a z pewnością nie do pewnej kategorii dokumentów.

Co więcej, przepisy u.d.i.p. nie definiują ściśle, jaka informacja podlega udostępnieniu jako “informacja publiczna”. Katalog z art. 6, do którego odwołuje się urząd, zawiera listę informacji udostępnianych “w szczególności” – a więc nie ma charakteru wyczerpującego. Zawiera jedynie takie informacje, co do których ustawodawca uznał za stosowne zastrzec wprost, że podlegają udostępnieniu. Co istotne, dopiero w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) są wymienione dokumenty urzędowe. Wcześniejsze trzy punkty mówią o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji, oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów. Tak więc zarówno Konstytucja, jak i ustawa przewidują udostępnianie informacji, która nie jest dokumentem urzędowym — gdyby było inaczej, to dokumenty urzędowe nie zostałyby wymienione oddzielnie od powyższych informacji.

Co z informacjami spoza katalogu?

Co jednak zrobić, gdy wnioskowana informacja nie pokrywa się z żadną z informacji wymienionych w katalogu art. 6? Wtedy konieczne jest odwołanie się do Konstytucji i zadanie sobie pytania: czy ta informacja dotyczy działalności organów władzy bądź osób pełniących w nich jakieś funkcje?

Wniosek w sprawie dotyczył udostępnienia pisma radnej dotyczącego (jak wynika z odpowiedzi urzędu) organizacji klubu radnych. W orzecznictwie wskazuje się, że  kluby powinny być narzędziem pomagającym radnym w wykonywaniu ich zadań, określonych w art. 23 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami i przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty, by przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców (Wyrok NSA z 12.05.2017 r., II OSK 2216/15, LEX nr 2321536).

Jeśli zatem w piśmie były zawarte informacje o organizacji klubu, to takie pismo dotyczyło działalności organów publicznych (rada gminy) i osób pełniących w nich funkcje (radni). Tym samym powinno zostać udostępnione, a klientce poradni przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynności, i zarekomendowaliśmy właśnie takie działanie.

Art. 6 to pomoc, nie ograniczenie

Choć katalog z art. 6 u.d.i.p. jest przydatny, to warto pamiętać, że nie ma charakteru ostatecznego i wyczerpującego. Nawet jeśli nie ma w nim informacji, która nas interesuje, to nie znaczy, że nie możemy o nią wnioskować. Podstawowym punktem odniesienia powinna być Konstytucja — i wystarczy, że informacja dotyczy spraw publicznych, aby podlegała udostępnieniu.