Kryterium 2 metodologii RTI – omówienie wskaźnika i przegląd wzorcowych regulacji

Kryterium 2 brzmi: Ramy prawne tworzą swoiste domniemanie na rzecz dostępu do wszystkich informacji będących w posiadaniu władz publicznych, z zastrzeżeniem jedynie ograniczonych wyjątków.

Wskaźnik ten, wraz z trzema innymi, należy do grupy kryteriów odnoszących się do ram prawnych. Wskaźniki te odpowiadają na pytania, czy ramy prawne danego państwa dostrzegają prawo dostępu do informacji, czy jego przedmiotem czynią wszystkie informacje będące w posiadaniu władz publicznych i czy rozumiejąc wagę tego prawa, wzywają do szerokiej jego interpretacji.

Punktacja na podstawie wskaźnika 2 wygląda następująco: przyznaje się 0 punktów, jeśli ramy prawne nie tworzą domniemania na rzecz dostępu do wszystkich informacji będących w posiadaniu władz publicznych; 1 pkt. – jeśli robią to częściowo, zaś 2 pkt. za pełną realizację wymagania. Na 135 sklasyfikowanych państw (stan na dzień 4.01.2022) pełną realizacją tego wskaźnika może pochwalić się 88, w tym – teoretycznie – Polska. Przyjrzyjmy się zatem, jak ten wskaźnik jest realizowany w rodzimym prawie i dlaczego z naszej perspektywy nie wygląda to aż tak różowo.

Otóż dla uzasadnienia 2 pkt. przyznanych Polsce przywołano art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: UDIP), tj.:

Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

To, co mogło umknąć ekspertom RTI, a co my wiemy z doświadczenia, jest problematyczność określenia publiczna, zawężającego prawo do informacji wyłącznie do tych informacji, które zapytana instytucja oraz – w ścieżce odwoławczej – sąd, uznają za dotyczące spraw publicznych. Prowadzi to do odmownych odpowiedzi na wnioski, uzasadnianych kwalifikowaniem wnioskowanych informacji jako mających walor prywatny albo po prostu niepubliczny.

Wykraczając nieco poza ogólne ramy prawne i wchodząc w szczegóły, zauważamy, że sytuacji nie uratował art. 6 UDIP przedstawiający konkretny, stosunkowo obszerny, ale jednocześnie otwarty katalog informacji – niestety konsekwentnie – publicznych, podlegających udostępnieniu, ponieważ mleko się rozlało na poziomie definicji i czas pokazał, że kwestia uznania lub nieuznania za publiczną mocno ciąży na realnym dostępie do informacji w Polsce. Co więcej, trudno tutaj szukać ratunku i oparcia w Konstytucji, która właściwie daje prawo do uzyskiwania informacji jedynie o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1), a nie o wszelkich informacjach będących w ich posiadaniu.

Urugwaj, Salwador, Panama

Oczywiście specyfika samego okraszenia informacji przymiotnikiem publiczna nie jest typowo polska i występuje w regulacjach wielu innych państw. Często jednak kontekst wydaje się bezpieczniejszy, jak na przykład w Urugwaju, gdzie za informację publiczną uważa się wszystko to, co pochodzi od lub jest w posiadaniu jakiegokolwiek podmiotu publicznego, państwowego lub niepaństwowego. Czyli nie wybrzmiewa tutaj żadne uznaniowe ograniczenie do spraw publicznych.

Przegląd pozostałych ciekawych przykładów z różnych stron świata zacznijmy od fragmentu preambuły z ustawy salwadorskiej:

Jako że władza publiczna emanuje od ludzi, a urzędnicy są ich delegatami, toteż obywatele mają prawo znać informacje wynikające z zarządzania państwem i dysponowania środkami publicznymi, co z kolei działanie z zachowaniem przejrzystości i odpowiedzialności czyni obowiązkiem funkcjonariuszy publicznych.

Jak widać, wychodząc od przypomnienia o przedstawicielskim charakterze władzy państwowej, ustawa z Salwadoru nie tylko ustanawia prawo obywateli do wiedzy o szeroko rozumianej sytuacji w państwie, ale też wyprowadza z tego prawa i nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek przejrzystego i odpowiedzialnego działania, kładąc podwaliny pod kulturę jawności.

W podobnym duchu, nawet konkretniejsze przepisy znajdujemy w Panamie, gdzie zgodnie z zasadą jawności:

Wszystkie informacje pochodzące od administracji publicznej mają charakter publiczny, z tego powodu państwo musi zagwarantować wewnętrzną organizację, która usystematyzuje informacje, w celu zapewnienia dostępu obywatelom, a także w celu ich rozpowszechnienia za pomocą różnych środków komunikacji społecznej i/lub Internetu.

Czyli tutaj jesteśmy od razu krok dalej, bo czynione są spostrzeżenia, które podpowiadają, co powinno wynikać z faktu, że informacje są własnością obywateli, żeby to nie pozostało na poziomie czysto deklaratywnym.

A z kolei terminem przejrzystość określa się:

Obowiązek administracji publicznej ujawniania i poddawania kontroli obywateli informacji związanych z administracją publiczną, zarządzaniem zasobami powierzonymi jej przez społeczeństwo, kryteriami leżącymi u podstaw jej decyzji oraz postępowaniem urzędników publicznych.

Wydaje się, że taka definicja poza porządkowaniem terminologii może być również bardzo pomocna w razie dalszych dyskusji, debaty publicznej czy sporów toczonych w ramach trybów odwoławczych.

Chile, Nikaragua, Ekwador, Kirigstan, Kuwejt, Sri Lanka

Wiele spośród odnośnych przepisów, definiując zakres przedmiotowego pojęcia informacja, idzie szeroko, nie pozostawiając pola do domysłów, a nade wszystko do późniejszych – wytwarzanych przez praktykę – ograniczeń. Przykładowo w Chile obowiązuje:

zasada otwartości lub przejrzystości, zgodnie z którą zakłada się, że wszystkie informacje będące w posiadaniu organów administracji państwowej są publiczne.

Podobnie robi Nikaragua, gdzie ustanowiono zasadę jawności, zgodnie z którą m.in.

wszystkie istniejące informacje będące w posiadaniu wymienionych podmiotów mają charakter publiczny i są swobodnie dostępne dla ludności.

Analogiczną regułę zapisano też w prawie ekwadorskim, gdzie wszystkie informacje pochodzące od lub będące w posiadaniu instytucji określonych jako publiczne są jawne co do zasady.

W Kuwejcie każda osoba ma prawo wglądu do informacji, którymi dysponują władze a w Kirgistanie każdy ma zagwarantowany dostęp do informacji będących w posiadaniu organów państwowych.

A na  Sri Lance każdy obywatel ma prawo dostępu do informacji, które są w posiadaniu, pieczy lub pod kontrolą władzy publicznej.

I nawet jeśli po tego typu przepisach dodawane są różnorakie zastrzeżenia o wyjątkach, to katalog wyjątków jest raczej zamknięty, co dodatkowo bywa wzmacniane zasadą, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne winne być rozstrzygane na korzyść ujawnienia informacji.

Innym przykładem takich dobitnych, szeroko idących przepisów mogłaby być stanowczo wyrażona boliwijska zasada upublicznienia, która brzmi: Wszystkie informacje wytworzone i posiadane przez władzę wykonawczą należą do społeczności i są publiczne – gdyby nie to, że przepis ten dotyczy wyłącznie władzy wykonawczej oraz gdyby nie ograniczenie do informacji wytworzonych i posiadanych przez władzę, co zdaje się zostawiać furtkę do wykluczania informacji przez nią posiadanych, ale nie wytworzonych.

Bardziej rozwlekły od poprzednich, ale z kilku powodów wart przeczytania przepis nigeryjski zacytuję w całości:

Niezależnie od wszystkiego, co zawiera jakakolwiek inna ustawa, prawo lub rozporządzenie, niniejszym ustanawia się prawo każdej osoby do dostępu lub żądania informacji, niezależnie od tego, czy są one zawarte w jakiejkolwiek formie pisemnej, czy też nie, które znajdują się w pieczy lub posiadaniu jakiegokolwiek urzędnika publicznego, agencji lub instytucji, niezależnie od tego, jak zostały one opisane.

Szczególnie ciekawe jest tutaj stanowcze zdystansowanie się od innych aktów prawnych oraz podkreślenie prawa żądania informacji również w odniesieniu do nieutrwalonych pisemnie. To drugie jest o tyle interesujące, że w naszej rzeczywistości spotykamy się z odmowami urzędów na wnioski o ich stanowisko czy opinię w przypadkach, gdy takowa nie została wyrażona na piśmie albo nawet została, ale na dokumencie lub w formie nie będącej w oficjalnym obiegu (tzw. dokumencie wewnętrznym).

Argentyna, Meksyk, Łotwa

Na osobną wzmiankę zasługuje z pewnością Argentyna, w której obowiązują bardzo konkretne i wspierające jawność zasady, m.in. takie jak: zasada domniemania jawności, która zakłada się, że wszystkie informacje będące w posiadaniu państwa są jawne, czy zasada maksymalnego dostępu, zgodnie z którą informacje muszą być publikowane w całości, z najwyższym możliwym poziomem dezagregacji i za pomocą najbardziej dostępnych środków.

W kontekście wydarzeń na granicy polsko-białoruskiej i ograniczania przy tej okazji dostępu do informacji warto wspomnieć ustawę meksykańską, w której za godne podkreślenia uznano, że:

Nie może być zaklasyfikowana jako niejawna żadna informacja, która jest związana z poważnymi naruszeniami praw człowieka.

Wprawdzie na naszej granicy problemem nie było klasyfikowanie informacji, jako poufnych, tylko raczej embargo na informację poprzez wprowadzenie stanu wyjątkowego, a później parawyjątkowego, ale mamy tutaj pewien związek, co do istoty sprawy. Bo czy w Polsce istnieje jakiekolwiek podobne ograniczenie dla sklasyfikowania informacji jako niejawnej?

Na koniec przytoczmy fragment przedmiotowej ustawy łotewskiej, która informację definiuje po prostu jako: informację lub zbiór informacji w każdej technicznie możliwej formie zapisu, przechowywania lub przekazywania. A dalej stanowi, że:

Informacja jest powszechnie dostępna w każdym przypadku, gdy niniejsza ustawa nie stanowi inaczej.

Czy pozostaje coś do dodania?

——————————————————–

*Artykuł jest częścią cyklu, w którym bierzemy na warsztat poszczególne kryteria, inaczej wskaźniki metodologii RTI (Right To Information). Przyglądamy się wzorcowym przykładom ich realizacji z różnych stron świata i odnosimy to do naszych lokalnych problemów z jawnością. Metodologia RTI zawiera 61 kryteriów, na podstawie których oceniana jest siła ram prawnych danego państwa w obszarze zapewnienia prawa do informacji (więcej tutaj).