Logo Logo Menu
Zamknij

Maile urzędników – co tak naprawdę rozstrzygnął NSA?

Przypomnijmy, że w grudniu 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał rację Stowarzyszeniu Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, stwierdzając, że korespondencja członków Rady Ministrów i ich asystentów w sprawie ustalenia treści przepisu, który miał wyłączyć dostęp do części informacji publicznej (w nieco innej wersji trafił on ostatecznie do ustawy jako tzw. poprawka Rockiego) stanowi informację publiczną.

Wyrok dotyczył wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego przez Stowarzyszenie do Premiera, Ministerstwa Skarbu Państwa i Prokuratorii Generalnej. Sprawa nie wydawała się kontrowersyjna, gdyż zarówno Ministerstwo, jak i Prokuratoria udostępniły żądane informacje, które świadczą o tym, że pracownicy tych trzech instytucji (ale również Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji) ustalali wspólnie brzmienie przepisu, który znaleźć się miał w rządowym projekcie zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej. Premier nie odpowiedział na to pytanie, więc Stowarzyszenie wystąpiło do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność. Po wyroku WSA, nie spodziewaliśmy się złożenia przez Premiera kasacji, gdyż standardem w demokratycznych państwach jest udostępnianie szczegółów procesu legislacyjnego

Kasacja dotyczyła nie kwestii czy te dane są informacją publiczną czy też nie, gdyż nawet Premier uznał to za oczywiste, ale podstawą do zaskarżenia wyroku była okoliczność, że Prezes Rady Ministrów nie może zostać zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, którą wytworzyli inni ministrowie.

O te argumenty byliśmy spokojni, bo oczywistym jest przecież, że Prezes Rady Ministrów może udostępnić tylko takie informacje jakie posiada, a w stanie faktycznym sprawy tak właśnie było, gdyż jednym z urzędników ustalających brzmienie przepisu był ówczesny Członek Rady Ministrów Michał Boni, zatrudniony w KPRM.

NSA nie odniósł się do skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. uchylił wyrok WSA w Warszawie (II SAB/Wa 260/11) opierając się w uzasadnieniu na zupełnie innej argumentacji niż to zostało określone w skardze kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów. 

Już wtedy krytykowaliśmy to orzeczenie z uwagi na to że zgodnie z art 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej. 

 

W treści skargi nie było zarzutu odnoszącego się do stwierdzenia, że ustalanie treści przepisów prawa nie stanowi informacji publicznej.

Sędzia sprawozdawca, Irena Kamińska, była innego zdania. Było to orzeczenie zaskakujące zarówno z przyczyn formalnych (związanie treścią skargi), jak i merytorycznych (z którymi nawet Premier nie dyskutował). Dopiero od niedawna znamy treść uzasadnienia i trzeba przyznać, że nasze zaskoczenie wzrosło tym bardziej. 

Rozstrzygnięcie odnosi się do zupełnie innych okoliczności sprawy, niż te, które miały miejsce i zostały opisane i przedstawione w dokumentach postępowania. 

Konkretne uwagi dotyczące rozstrzygnięcia NSA

1. Jak można przeczytać w treści uzasadnienia, sąd uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, że żądana informacja ma charakter wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej. 

Tymczasem w żadnym z zarzutów skargi dotyczącej wglądu w żądaną korespondencję nie pojawiła się wzmianka o tym, że te informacje nie stanowią informacji publicznej.

2. Sąd pominął w swoich rozważaniach treść skargi kasacyjnej (chociaż dokładnie jest ona skopiowana w treści uzasadnienia) i dokonał rozstrzygnięcia w sprzeczności z przepisami. Jak wynika z uzasadnienia sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 188 Ppsa, który stosowany gdy skarga kasacyjna dotyczy naruszenia prawa materialnego (czyli np. ustawy o dostępie do informacji publicznej). 

Jednak i w tym wypadku istnieje zasada związania sądu treścią skargi kasacyjnej. „Wobec związania sądu granicami skargi kasacyjnej, możliwość zbadania przez sąd, czy zachodzi naruszenie prawa materialnego istnieje tylko wtedy, gdy zarzut w tym zakresie ze wskazaniem naruszonego przepisu zostanie zamieszczony w skardze kasacyjnej” (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa, 2009 wyd. 3 s. 553).

3. Sąd odniósł się również do zupełnie innego stanu faktycznego. Rozważania na temat tego czy żądana korespondencja jest informacją publiczną w uzasadnieniu opisywana jest jako wymiana listów między Ministrem, a jego współpracownikami. 

To zaledwie fragment tej korespondencji. Przed wszystkim chodziło przecież o korespondencję prowadzoną w tej sprawie w ogóle, czyli z pracownikami innych ministerstw, z innymi organami itp. Tak też wniosek został zrozumiany przez Prokuratorię Generalną i Ministerstwo Skarbu Państwa, a otrzymana korespondencja została przekazana do akt postępowania i sędziowie mogli się z nią zapoznać. Zobaczyliby wtedy, że treść wniosku była zupełnie inna od tego co zawarto w uzasadnieniu. 

4. Sąd określił ten wycinek żądanych informacji jako „dokument wewnętrzny”. Zdaniem sądu, taka informacja służy wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu. […] [Dokumenty] takie mogą mieć dowolną formę nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej” 

Prawidłowość tego sformułowania musi budzić wątpliwości, jeżeli spojrzymy na art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który przesądza o tym, że prawo do informacji dotyczy „działalności organów władzy publicznej”, a nie wyłącznie jej stanowisk. Dokonanie podziału na dokumenty o charakterze wewnętrznym i publicznym w kontekście tworzenia prawa jest usankcjonowaniem przez sąd praktyki kojarzącej się z tzw. aferą Rywina, gdyż uniemożliwia dowiedzenie się o to kto był autorem konkretnej propozycji przepisów. Sąd pisze w uzasadnieniu, że dopiero „w momencie kiedy projekt zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść”. Sąd nie określa w jaki sposób projekt zyskuje walor oficjalności, czy już na etapie ustaleń międzyresortowych, czy dopiero po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów. Sąd nie tłumaczy też, w jaki sposób projekt „podlega konsultacjom”. Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa, że obowiązkowo przeprowadza się takie konsultacje, co również i w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. 

Sąd dokonał zatem pewnego przypuszczenia nie mającego odzwierciedlenia w przepisach prawa, sprowadzając możliwość kontroli społecznej tylko do momentu, gdy decyzje zostały już podjęte, wyłączając spod niej informację o grupach i osobach, które faktycznie wpływają na brzmienie projektowanych przepisów. 

O złej kondycji konsultacji społecznych wielokrotnie informowało również Obywatelskie Forum Legislacji.

5. Sąd stwierdza również, że „procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi”. 

W obliczu tego, że tworzone prawo dotyczy życia obywateli i wydawania ich podatków jest to zdanie zaskakujące. Co więcej, czymże innym są obowiązujące w demokratycznym świecie ‘konsultacje społeczne” jak nie owym ‘przedwczesnym osądem’. Ma on służyć tworzeniu lepszego prawa (czyli odpowiadającego na potrzeby obywateli) i zmniejszaniu skutków finansowych podejmowanych zmian.  Warto też dodać, że stwierdzenie to jest nieadekwatne do sytuacji  w omawianej sprawie, gdyż projekt o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w momencie złożenia wniosku, trafił już do Sejmu. 

Co ciekawe,  podobna konstatacja znalazła się w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie dostępu do opinii prawnych otrzymanych przez Prezydenta. Wbrew powszechnej opinii, wyrok NSA przesądził o nieudostepnieniu żądanych informacji przez Prezydenta. Tam również sędzia Kamińska stwierdziła, że opinie dotyczące działań przyszłych nie stanowią informacji publicznej. Stanowczo zareagowali na to przedstawiciele doktryny, którzy stwierdzili, że „jeżeli ten pogląd zostanie utrzymany będzie to oznaczać jedno z najdalej idących ograniczeń prawa do informacji i zasadnicze utrudnienie dla obywatelskiej partycypacji.” (B. Banaszak, M. Bernaczyk: Konsultacje społeczne i prawo do informacji w procesie prawnotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu „otwartego rządu” Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 4 (43) / 2012, s. 24).

Jak wynika z powyższego, wbrew nadziejom autorów, pogląd ten jest podtrzymywany.

Przyjęcie rozumowania sądu oznacza również brak możliwości historycznego badania procesu legislacyjnego. Badacze nie będą mogli dowiedzieć się jakie racje występowały za zaprojektowaniem przepisu w takim brzmieniu, ani kto był jego faktycznym pomysłodawcą. Wyrok NSA zamyka zatem drogę nie tylko do kontroli społecznej, ale również do prowadzenia badań prawnych i politologicznych nad procesem stanowienia prawa. 

 

Jakość wyroku NSA o sygnaturze I OSK 666/12  będzie rzutowała na kolejne orzecznictwo i kolejni sędziowie będą się na niego powoływać. Tym bardziej przykre jest, że jest to wyrok tak bardzo odbiegający od norm Prawa postępowania przed sądami administracyjnymi i konstytucyjnej zasady jawności. 

 

Krytyczne głosy dotyczące wyroków sędzi I. Kamińskiej odnośnie wylączenia „dokumentów wewnętrznych” spod definicji informacji publicznej pojawiają się również w innych mediach. We „Wspólnocie” nr 39/40 z 5 października 2012 opisano drugą sprawę dotyczącą udostepnienia  informacji o korespondencji urzędników, w której NSA uchylił rozstrzygnięcie sądu I instancji. Autor, Pan Sylwester Szczepaniak stanowczo polemizuje z takim roztrzygnięciem.

Chcesz, aby Twoje prawa były chronione, a politycy mądrze wydawali Twoje pieniądze?

Wspieraj nas lub włącz się w nasze działania

Komentarze 0

Dodaj komentarz

Przed wysłaniem komentarza przeczytaj "Zasady dodawania i publikowania komentarzy".

Twój adres email nie zostanie opublikowany.