Nie można zmuszać do podpisania wniosku o informację

Ustawa o dostępie przewiduje wniosek odformalizowany – nie musimy się pod nim podpisywać. Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje natomiast podpisanie pisma składanego w postępowaniu administracyjnym. Problem zaczyna się wtedy, gdy urząd ma wydać w sprawie o dostęp do informacji decyzję administracyjną.

Wtedy pojawia się pytanie – w jakim zakresie stosować Kodeks postępowania administracyjnego? Czy wniosek o udostępnienie informacji musi zostać podpisany, gdy w sprawie zostanie wydana decyzja administracyjna? Czy stosuje się te przepisy Kodeksu, które przewidują np. pozostawienie wniosku bez rozpoznania?

Od czego się zaczęło?

Pewien mieszkaniec zwrócił się do urzędu z wnioskiem o udostępnienie informacji. Ten z kolei zwrócił się do wnioskodawcy o podanie danych, które pozwolą na określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku (imię i nazwisko, nazwa osoby prawnej lub jednostki nieposiadającej osobowości prawnej, adres). Autorowi wniosku wyznaczono 7 dni na uzupełnienie tych danych, w przeciwnym razie wniosek będzie pozostawiony bez rozpatrzenia. Po upływie wyznaczonego terminu poinformowano wnioskującego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Jednym słowem zastosowano tu Kodeks postępowania administracyjnego. Czy słusznie?

Wnioskujący uznał, że nie i złożył skargę na bezczynność do sądu, twierdząc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga ujawnienia danych osobowych, bowiem prawo do informacji publicznej przysługuje „każdemu”, a w związku z tym za wystarczające należy uznać informacje, które podał we wniosku. WSA zgodził się z tym, że wniosek może być anonimowy, ale nie wtedy, gdy organ zmierza do wydania decyzji. Skargę więc oddalono.

Z rozstrzygnięciem tym zgodził się skarżący, więc w ostatnim dniu przed upływem terminu do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku poinformował o tym, że skargi tej nie złoży, a nadto – co istotne – podał swoje dane, niezbędne do dokonania przez organ czynności, tj. wydania i doręczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Organ milczał, więc złożono skargę na bezczynność

Wnioskodawca postanowił jednak wyjaśnić do końca sprawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czyli zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku o informację publiczną.

W sprawie tej pomogliśmy przygotować wnioskodawcy skargę do sądu oraz przystąpiliśmy do postępowania sądowego jako organizacja społeczna.

W przystąpieniu wskazaliśmy, że:

W ocenie Stowarzyszenia, z treści przepisu art. 16 ust. 2 UDIP nie można wyinterpretować normy prawnej, przyznającej kompetencje organowi do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez stosowanie przepisów KPA.

Należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym. Pierwsze z nich jest postępowaniem swoistym, regulowanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to w sposób szczególny reguluje pismo inicjujące, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jest to pismo odformalizowane, które nie musi spełniać wymogów stawianych podaniu w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest tylko częściowo sformalizowane, uproszczone. Powinno ono trwać krócej niż ogólne postępowanie administracyjne, normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (świadczą o tym m.in. krótsze – względem ogólnego postępowania administracyjnego – terminy do udostępnienia informacji publicznej, przekazania skargi do sądu administracyjnego oraz rozpatrzenia sprawy z tej skargi).

(…)

 specyfika postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga wąskiego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 UDIP. Przepis ten stanowi o tym, że przepisy KPA stosuje się „do decyzji”. Z językowego punktu widzenia nie pozostawia wątpliwości, że KPA nie można stosować zatem do prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej ani w całości, ani w tej części postępowania, która poprzedza wydanie decyzji administracyjnej.

(…)

Przyjęcie stanowiska organu prowadzi do nieakceptowalnych skutków, których nie można przyjąć ze względu na specyfikę postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli przyjąć, za organem, że KPA stosuje się także do postępowania przed wydaniem decyzji administracyjnej, należałoby stosować także szereg innych instytucji prawnych, regulowanych przez ogólne postępowanie administracyjne.

W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej jednakże nie występuje zatem cały szereg mechanizmów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie obowiązuje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 §1 KPA) ze szczególnym uwzględnieniem prawa stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie obowiązuje nadto zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 KPA), nie informuje się pozostałych stron postępowania o wszczęciu postępowania (art. 61 §4 KPA), nie można przekazać sprawy do właściwego organu (art. 65 §1 KPA), a wnioskodawcy nie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie ani na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 KPA).

Przyjęcie prezentowanego przez organ poglądu prowadziłoby do nadmiernego i niezgodnego z prawem przedłużenia procedury wykonywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie konweniowałoby to z zasadami dostępu do informacji publicznej, na które Stowarzyszenie wskazało na wstępie, tj. m.in. odformalizowania i szybkości.

Poprosiliśmy o pomoc w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich, jednak nie zdążył rozpatrzyć naszego wniosku przed wydaniem przez WSA w Gliwicach wyroku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Sąd przyznał nam racje!

Kluczowe znaczenie ma następujący fragment wyroku WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2016 r., IV SAB/Gl 26/16:

Sąd podziela stanowisko skarżącego oraz uczestnika postępowania, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 9/07 dostępny w bazie orzeczeń CBOS). Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, zastosowanie rygoru pozostawienia wniosku M.P. bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, zaś brak reakcji organu po nadesłaniu przez skarżącego jego danych ocenione być musi jako stan bezczynności.

W związku z tym sąd uwzględnił skargę i orzekł, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał go do załatwienia wniosku.

Praktyczne konsekwencje wyroku

Jakie są praktyczne konsekwencje takiego stanowiska sądu? Między innymi:

• nie można wzywać wnioskodawcy do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
• podmiot nie może pozostawić wniosku bez rozpoznania; więc gdy zwrócono się do nas o podanie danych do wydania decyzji, a my podaliśmy je po upływie wyznaczonego terminu, to urząd i tak powinien wydać decyzję,

W praktyce wielokrotnie zdarza się, że organy wzywają wnioskodawców do podpisania wniosku, a oni, zniechęceni formalnościami, rezygnują z pytania władzy.

Organ nie może tak postąpić, a wnioskodawcy przysługuje wtedy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego.

Wyrok WSA w Gliwicach jest prawomocny.