Nie mamy pańskiej umowy i co pan nam zrobi?

Do naszej poradni prawnej niedawno trafiła sprawa, w której wnioskodawca musiał czekać cztery miesiące, by dowiedzieć się, że urząd nie posiada wnioskowanych dokumentów. Czy nie można było przekazać tej informacji od razu?

21 lipca 2021 r. do Burmistrza Blachowni skierowany został wniosek o dostęp do umowy zawartej z klubem piłkarskim KS Skra Częstochowa. 5 sierpnia 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 30 września 2021 r., choć maksymalny przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (UDIP) okres przedłużenia odpowiedzi to 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Uzasadnienie? Trwający w urzędzie okres urlopowy. W związku ze wskazanymi nieprawidłowościami, już kolejnego dnia wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, w której zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 UDIP poprzez nieuzasadnione przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej, prowadzące do naruszenia ustawowego terminu 14 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie odmówił on udostępnienia informacji. Samo przedłużenie terminu było jego zdaniem konieczne z uwagi na to, że Urząd Miejski w Blachowni jest niewielkim urzędem, a udzielenie informacji na wniosek (w lipcu 2021 r. złożono ich 10) wiąże się ze stosunkowo dużym nakładem pracy. Jak wskazał organ, składa się na niego konieczność wydzielenia umów dotyczących danego kontrahenta i dokonanie ich skanów. Zadanie miałby dodatkowo utrudniać fakt, że umowy są co najmniej kilkustronicowe. Jeśli chodzi zaś o przekroczenie maksymalnego okresu przedłużenia, to zdaniem organu było ono wynikiem pomyłki – intencją było bowiem wydłużenie terminu „jedynie” do 15 września. Mimo to, do udostępnienia informacji nie doszło nawet w tym czasie. Organ udzielił odpowiedzi dopiero 2 grudnia. Odpowiedzi, która nie była zresztą satysfakcjonująca, bo zamiast wskazanej we wniosku umowy udostępniono skan porozumienia z KS SKRA Częstochowa. Powód? Organ twierdzi, że nie posiada przedmiotowej umowy. W wyroku z 12 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego wymierzono mu grzywnę w wysokości 200 zł i zobowiązano do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od zwrócenia akt sprawy przez Sąd. Burmistrz jednak nie udostępnił w wyznaczonym terminie przedmiotowych umów, a na wniosek Skarżącego z 25 stycznia, po raz kolejny odpowiedział wskazaniem, że przedmiotowej umowy nie posiada, przysyłając w związku z tym liczące jedną stronę porozumienie.

Przedmiotowa sprawa zwraca uwagę na dwa istotne zagadnienia z zakresu dostępu do informacji. Pierwszym jest poruszana w skardze kwestia nieprawidłowego przedłużenia terminu na realizację wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 UDIP, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w zasadniczym terminie 14 dni, to podmiot zobowiązany może powiadomić w tym czasie wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Nie może on być jednak dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W opisywanym przypadku oczywistym naruszeniem normy prawa jest przedłużenie terminu na realizację wniosku o więcej niż wskazane w ustawie 2 miesiące. Poza przekroczeniem terminu, problematyczny jest jednak także sam fakt zastosowania instytucji przewidzianej w art. 13 ust. 2. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, powinien znajdować on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydłużenie terminu jest konieczne do udzielenia informacji. Jak w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. III SAB/Gl 6/20) wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach:

Wprawdzie art. 13 ust. 2 UDIP przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, jednakże nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże – co istotne – musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia. Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo lakoniczne sformułowanie „skomplikowany charakter sprawy”, bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi jednak wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 UDIP.

Choć w przedmiotowej sprawie organ wskazał na powód opóźnienia, to spore wątpliwości budzi fakt, czy jako uzasadnioną przyczynę uznać można okres urlopowy w urzędzie. Tym bardziej, że jak wskazał WSA w rozstrzygnięciu z 12 stycznia:

Wniosek dotyczył przesłania umowy, zatem chodziło o załatwienie sprawy prostej, nieskomplikowanej, niewymagającej podejmowania złożonych czynności.

Wydaje się więc, że nawet biorąc pod uwagę możliwości kadrowe Urzędu, realizacja wniosku nie wiązała się w tym wypadku z koniecznością podjęcia działań, które uzasadniałyby przedłużenie terminu na jej realizację.

W sprawie należy wskazać jednak na jeszcze jedną nieprawidłowość. Wnioskodawca musiał czekać ponad 4 miesiące na to, by dowiedzieć się, że organ nie posiada objętej wnioskiem informacji. Tym większe wątpliwości wydaje się budzić kwestia przedłużenia terminu na jego realizację. Skoro organ wiedział, że nie posiada przedmiotowej umowy, to nawet mając na względzie okres urlopowy, nie powinno stanowić dla niego problemu poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy w ustawowym terminie 14 dni. Zgodnie z art. 4 ust. 3 UDIP organy są obowiązane do udostępnienia informacji, które znajdują się w ich posiadaniu. Co, jeżeli określonej informacji nie mają? Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w celu zwolnienia się z ciążącego na nich obowiązku powinny one poinformować o braku informacji oraz uzasadnić przyczynę takiego stanu rzeczy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. (I OSK 851/09):

aby można było uznać, że przedmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8,9 i 11 KPA, a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją.

Co istotne, wydłużenie terminu oparte o art. 13 ust. 2 UDIP nie ma na celu wydłużenia terminu na identyfikację możliwości udzielenia informacji, ale ma służyć temu, by organ mógł zgromadzić materiały do udostępniania żądanej informacji, jeśli jest ona obszerna i wymagająca poszukiwań. Co za tym idzie, próba zwolnienia się z obowiązku udzielenia informacji powinna nastąpić w ciągu 14 dni od dnia pierwotnego złożenia wniosku o udostępnienie informacji (21 lipca 2021 r.), a nie po wydłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi w oparciu o art. 13 ust. 2 UDIP i następnym jego przekroczeniu. Wynika stąd, że organ wiedząc, że nie posiada przedmiotowej umowy, powinien poinformować o tym wnioskodawcę oraz uzasadnić ten fakt w terminie przewidzianym na realizację wniosku.

Burmistrz nie daje za wygraną

Po niekorzystnym rozstrzygnięciu WSA, organ idzie w zaparte, decydując się na złożenie w sprawie skargi kasacyjnej. Jego zdaniem sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, tj. przedłużenia postępowania w oparciu o art. 13 ust. 2 i przekazania skarżącemu w dniu 2 grudnia skanu porozumienia. Zobaczymy, jak do sprawy podejdzie NSA, jednak wydaje się, że ciężko jest podzielić zaprezentowane przez organ stanowisko. Nie dość, że samo przedłużenie dokonane zostało w sposób wadliwy, to nawet zakładając, że 30 września byłby terminem na który organ mógłby prawidłowo przełożyć realizację wniosku, to i tak nie udzielił on do tego czasu odpowiedzi. Jeśli chodzi zaś o odpowiedź z 2 grudnia, to pomijając kwestię tego, jak późno została ona udzielona, raz jeszcze należy podkreślić, że skan porozumienia nie stanowi wskazanej we wniosku umowy. Umowy, której organ być może faktycznie nie posiada, jednak wówczas powinien poinformować o tym wnioskodawcę w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, a nie po ponad 4 miesiącach. Poinformować i przyczynę jej braku uzasadnić. W przeciwnym razie sposób działania organu w niebezpieczny sposób zaczyna przypominać bowiem zachowanie znanego z filmu „Miś” szatniarza, który na prośbę o wydanie garderoby odpowiada „nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi”.