Nowa tajemnica ustawowo chroniona

Od 9 października 2016 r obowiązuje znowelizowana wersja ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma to związek z wejściem w życie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym – systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji z 10 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz.996), która zawierała przepis zmieniający ustawę o dostępie do informacji publicznej.

PROCES LEGISLACYJNY

Projekt ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zwanej dalej ustawą o BFG), wpłynął do Sejmu 27 stycznia 2016 r. (przebieg procesu legislacyjnego) Jego powstanie poprzedziły prace przygotowawcze, które rozpoczęły się w marcu 2015 r. (przebieg prac przed skierowaniem prac do Sejmu).

Nowa ustawa zmieniła treść ustawy o dostępie do informacji publicznej – po art. 5 ust. 2 dodany został ust. 2a, który brzmi: „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji”.

Przepis ten znalazł się w pierwotnej wersji rządowego projektu ustawy o BGK. Ustawa została przygotowana w celu wykonania prawa Unii Europejskiej, a dotyczyła modyfikacji przepisów dotyczących systemu gwarantowania depozytów oraz stworzenia ram prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania przymusowej restrukturyzacji. 

UZASADNIENIE WPROWADZONYCH ZMIAN

W wersji pierwotnej, przepisem nowelizującym ustawę o dostępie do informacji publicznej był art. 338 ustawy o BGK. Jak wskazuje uzasadnienie do projektu ustawy:

art. 338 projektowanej ustawy, zmieniający art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), rozszerza zakres ograniczenia prawa do informacji publicznej. Zgodnie z dodawanym art. 5 ust. 2a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji banków i firm inwestycyjnych. Podstawowe ograniczenie ustanowione zostało w art. 315 projektowanej ustawy, zgodnie z którym co do zasady informacje dotyczące postępowania przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu tego postępowania. Proponowane ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Nieograniczone udzielanie osobom trzecim informacji dotyczących toczącego się postępowania przymusowej restrukturyzacji, mających charakter wrażliwy, mogłoby niekorzystnie wpływać na efektywność podejmowanych działań restrukturyzacyjnych i likwidacyjnych oraz stanowić zagrożenie dla stabilności finansowej. Ponadto ograniczenia takie są niezbędne ze względu na ochronę praw innych osób i podmiotów gospodarczych, w tym przede wszystkim ochronę deponentów oraz ochronę klientów podmiotu w restrukturyzacji. Proponowane w poszczególnych przepisach projektowanej ustawy ograniczenia w dostępie do informacji publicznej nie naruszają istoty tego prawa i mają charakter proporcjonalny do zamierzonego celu tych ograniczeń. Niezależnie od powyższego, ograniczenie dostępu do informacji publicznej związanej z postępowaniem przymusowej restrukturyzacji wynikać będzie przede wszystkim także z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako stanowiącą tajemnicę ustawowo chronioną na podstawie art. 313 projektowanej ustawy, oraz z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy. [podkreślenia własne]

Po I czytaniu na posiedzeniu Sejmu, projekt został skierowany do Komisji Finansów Publicznych. Komisja 25 kwietnia 2016 r. wydała sprawozdanie, w którym zaproponowała zmienione brzmienie art. 338:

W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) w art. 5:

1) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:

2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.

Artykuł w takim kształcie słownym znalazł się w ustawie, która weszła w życie.

18 maja 2016 r. odbyło się II czytanie na posiedzeniu Sejmu,  a 20 maja – III. 8 czerwca 2016 r. Senat przedstawił swoje poprawki, które zostały przyjęte. 30 czerwca 2016 r. ustawę podpisał Prezydent.

Biuro Analiz Sejmowych przedstawiło opinię prawną o zgodności rządowego projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (druk sejmowy nr 215) z Konstytucją RP oraz przepisami Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Brakuje jednak w niej bezpośredniego odniesienia do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie w opinii merytorycznej opracowanej przez to samo Biuro.

Opinie BAS, podobnie jak i podmiotów zainteresowanych ustawą, które zaangażowały się w tworzenie projektu, prawie całkowicie skupiały się na znaczeniu ekonomicznym ustawy. Nie położono większego nacisku  na prawo do informacji, które przecież, jak przyznano w uzasadnieniu do projektu, zostało ograniczone. Warto było pochylić się nad kwestią, czy faktycznie mamy do czynienia  z dopuszczalnym ograniczeniem konstytucyjnego prawa, czy dochodzi do zagrożenia wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych czy też porządku publicznego, bezpieczeństwa, ważnego interesu gospodarczego państwa.

WPŁYW NOWEJ USTAWY NA PRAWO DO INFORMACJI

W ustawie o BGK uregulowano tajemnicę (ustawowo chronioną). Stanowi o niej art. 320 ust. 1-3 tej ustawy, zgodnie z którym

art. 320 ust. 1: Członkowie Rady Funduszu oraz członkowie Zarządu Funduszu, pracownicy Biura Funduszu i osoby zatrudnione w Funduszu na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej.

art. 320 ust. 2: Tajemnicę zawodową, o której mowa w ust. 1, stanowią wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą, lub utrudnić realizację zadań Funduszu.

art. 320 ust. 3: Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, istnieje również po ustaniu stosunku prawnego, o którym mowa w ust. 1.

Kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu mówią o wyjątkach od obowiązku zachowania tajemnicy.

Z kolei art. 322 ustawy o BGK stanowi o tym, że informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji (ust. 1). Ponadto tajemnica ta nie ma zastosowania do informacji podawanych do wiadomości publicznej na podstawie ustawy (art. 322 ust. 2). Wobec tego wprowadzona tajemnica jest, zgodnie z prawem, ograniczona w czasie.

Co ciekawe, analogicznych regulacji nie przewidywała poprzedniczka przyjętej w czerwcu regulacji, czyli ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym z 14 grudnia 1994 r.

CO OZNACZA TA ZMIANA?

Istotne znaczenie ma to, że za sprawą wejścia w życie ustawy o BGK do polskiego systemu prawnego dodano kolejną tajemnicę ustawowo chronioną.

Zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście regulacji w ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nie była konieczna, a nawet jest błędna. Gdyby nie dodano art. 5 ust. 2a do ustawy o dostępie do informacji publicznej, to obowiązywałaby tajemnica ustawowo chroniona, o której stanowi art. 5 ust. 1 tejże ustawy. Chociaż – z poznawczego punktu widzenia – może dobrze się stało, gdyż lektura ustawy pozwala dowiedzieć się, że takie ograniczenie istnieje. Problem w tym, że w polskim prawie jest wiele innych tajemnic ustawowo chronionych, o których ustawa o dostępie do informacji publicznej milczy (choćby tajemnica bankowa, ubezpieczeniowa, skarbowa, etc.). Może to wprowadzać w błąd, jakoby wszystkie przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej wynikały z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Można się także zastanawiać, czy regulacja, zgodnie z którą informacja o przymusowej restrukturyzacji może być udostępniana dopiero po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji, nie narusza istoty  prawa do informacji publicznej? Analiza prac legislacyjnych nie wyjaśnia dostatecznie dobrze tej kwestii i nie uzasadnia wprowadzonego ograniczenia. Można żałować, iż przy całym zaangażowaniu w kwestie ekonomiczne, związane z wdrożeniem prawa unijnego, tak powierzchownie został potraktowany problem ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i nie została poddana pod większą debatę kwestia proporcjonalności do zamierzonego celu, a przede wszystkim kwestia samej istoty prawa.

* Natalia Andruszko – studentka prawa na Uniwersytecie Szczecińskim. Urodziła się w Kołobrzegu, chociaż od tamtego dnia przeprowadzała się już kilkanaście razy. Prawami człowieka zainteresowała się podczas wymiany studenckiej, którą spędziła na Universita degli studi di Torino, a samym dostępem do informacji publicznej – podczas seminarium magisterskiego.