Czy numer służbowej komórki urzędnika jest jawny?

Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu. Czy zatem każdy, kto jest zainteresowany uzyskaniem dostępu do numeru służbowej komórki organu administracji publicznej, może otrzymać taką informację, czy sam numer służbowej komórki w ogóle stanowi informację publiczną?

Na pewno możliwość bezpośredniego kontaktu z burmistrzem czy prezydentem przyspieszyłaby załatwianie wielu spraw. Z drugiej strony należy się zastanowić, czy w takiej sytuacji praca wójta czy burmistrza nie ograniczałby się do odpierania telefonów od mieszkańców. Trudno znaleźć złoty środek, a wśród prawników, teoretyków i praktyków nie ma co do tego zgody. Niejednolitość opinii wydawanych na ten temat doprowadziła do sporów, które rozstrzygały sądy administracyjne.

Co na to nauka?

Dotychczasowe badania naukowe nie zajmowały się tym problemem, dlatego postanowiłem przygotować pracę, która pozwoliłaby odpowiedzieć na przedstawione powyżej pytania.

Czynnikami, które wpłynęły na podjęcie przeze mnie decyzji o przeprowadzeniu badań o takiej tematyce były m.in. zajęcia prowadzone na Politechnice Warszawskiej przez dr Adrianę Bartnik pt. „Dostęp do informacji publicznej. Prawo a praktyka”. W ramach warsztatów studentki i studenci wysyłali wnioski o udostępnienie informacji publicznej do różnych instytucji publicznych, m.in. do Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli czy Narodowego Banku Polskiego. Wnioski dotyczyły szerokiej kategorii informacji publicznych. Mnie osobiście na ćwiczeniach najbardziej zainteresowała część dotycząca wniosków o udostępnienie służbowych numerów komórkowych organów administracji publicznej. Aby poznać bliżej tę problematykę, zapoznałem się z literaturą przedmiotu. Trzeba jednak przyznać, że nie znalazłem zbyt wielu publikacji, które dotykałby bliżej tego zagadnienia. Więcej informacji można było uzyskać, zapoznając się z orzecznictwem sądów administracyjnych. Doszedłem do wniosku, że warto zająć się tym zagadnieniem.

Na wybór tematu miały również wpływ praktyki studenckie w Sieci Obywatelskiej Wachdog Polska, organizacji pozarządowej, która od ponad 12 lat stoi na straży prawa dostępu do informacji publicznej. Dzięki stowarzyszeniu mogłem obserwować, jak wygląda funkcjonowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w praktyce – moje wnioski nie były zbyt optymistyczne. Postanowiłem napisać pracę, która choć w części pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego tak jest.

W ocenie sędziów numer służbowej komórki to nie informacja publiczna

W ciągu ostatnich kilku miesięcy przeprowadziłem zatem badania naukowe, które pozwoliły zgłębić interesujące mnie zagadnienie.

W badaniach korzystałem z różnych metod badawczych. Aby wyniki pracy jak najlepiej odzwierciedlały rzeczywistość, dokonałem analizy literatury i przepisów prawa, przeglądu oraz analizy wszystkich orzeczeń sądów administracyjnych, które rozważały kwestię dostępu do numerów służbowych telefonów komórkowych w latach 2012-2016. Analiza orzecznictwa sądowego pozwoliła zbadać przyczyny rozbieżności wyroków w rozpatrywanych sprawach. Przeprowadziłem również wywiady z sędziami orzekającymi w sądach administracyjnych na terenie całej Polski. Uzasadniony wydawał się wybór grupy badawczej. Sędziowie to specjaliści, którzy na co dzień zajmują się kwestią dostępu do informacji publicznej, mają w tej materii największe doświadczenie, dlatego ich opinie wydawały się istotne. Wywiady koncentrowały się wokół problematyki dostępu do numerów służbowych telefonów komórkowych organów administracji publicznej, ale również kwestii pobocznych związanych m.in. z kosztami, które wynikają z ich użytkowania oraz tematyką bilingów. Sędziowie odpowiedzieli na kluczowe dla mnie pytanie – czy numer służbowy komórkowy organu administracji publicznej jest informacją publiczną. W większości opinii respondentów przeważało przekonanie, że nie jest to informacja publiczna.

Czy marszałkowie i wojewodowie udostępnili mi numery swoich komórek oraz wykaz kosztów ich użytkowania?

Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawną możliwość kontroli działalności władzy publicznej. Jest to bardzo ważny instrument, z którego może korzystać szeroki krąg zainteresowanych uzyskaniem informacji publicznej. W ramach prowadzonych badań postanowiłem przeprowadzić również monitoring, wykorzystując właśnie ustawę, a dokładnie tryb wnioskowy. Złożyłem wnioski drogą elektroniczną o udostępnienie numerów służbowych komórek oraz wykaz kosztów ich użytkowania do wszystkich urzędów wojewódzkich oraz marszałkowskich. Analizie podlegały odpowiedzi od wskazanych organów. Dzięki tej metodzie mogłem sprawdzić, jak wygląda funkcjonowanie ustawy w rzeczywistości. Wygląda na to, że nie wszystkie urzędy respektują orzeczenia sądów – mimo iż NSA orzekł, że  numer telefonu komórkowego nie jest informacją publiczną, niektórzy urzędnicy bez problemu go udostępniają.

Co na to literatura i orzecznictwo?

Jak to zwykle bywa, rzeczywistość jest bardziej skomplikowana niż sama literatura przedmiotu. W wyniku analizy publikacji, analizy wyroków oraz przeprowadzonych badań udało mi się ustalić, że w przypadku numerów służbowych telefonów komórkowych organów administracji publicznej mamy do czynienia ze sprzecznością w literaturze, prawie, orzecznictwie i praktyce. Linia orzecznicza, literatura przedmiotu (także Komentarze do aktów prawnych) i praktyka w przypadku badanej materii nie tylko nie są spójne, ale wręcz bywają wzajemnie sprzecznie. Nadto w przedmiotowych sprawach praktyka w zakresie udostępniania numerów służbowych telefonów komórkowych organów administracji publicznej przez urzędy jest także sprzeczna i trudno ustalić, założyć daną prawidłowość. Co do zasady należy przyjąć, że jeśli obywatel występuje do urzędu z wnioskiem o udostępnienie numeru telefonu służbowej komórki, a urząd nie udostępni tej informacji, to przy obecnej linii orzeczniczej NSA i WSA wnioskodawca musi być świadomy tego, że numer nie zostanie udostępniony. Niemniej jednak zdarzają się przypadki, iż urzędy udostępniają numery telefonów służbowych komórkowych wnioskodawcy. Mimo że nie należy traktować decyzji o wydaniu informacji publicznej jako uznaniowej, to jednak z przeprowadzonych przez mnie badań wynika, iż udostępnienie to ma charakter stricte uznaniowy. Z analizy wynika także, że numer telefonu służbowej komórki organu administracji publicznej znacznie częściej udostępniany jest przez organy niższego rzędu (administracja zespolona i niezespolona) oraz samorządy terytorialne.

Zmiana linii orzeczniczej sądów

Warto w tym miejscu podkreślić, iż z moich badań wynika, że zmiana linii orzeczniczej, początkowo przyznająca rangę informacji publicznej numerowi telefonu służbowej komórki, nastąpiła na skutek wniosków składanych do organów naczelnych np. ministrów czy też Prezydenta RP. Wcześniej wskazane podmioty nie rozpatrywały wniosków o udostępnienie numerów telefonów służbowych tak ważnych urzędników. Należy przyjąć, iż na skutek składania wniosków do organów naczelnych zmieniła się linia orzecznicza, a sądy administracyjne przyjęły nowe stanowisko – że numer służbowej komórki nie jest informacją publiczną. Jako pierwszy orzekł tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: II SAB/ Wa 415/13). Tym samym dotychczasowa linia orzecznicza (numer służbowy komórkowy jest informacją publiczną) została zakwestionowana. Być może u podstaw zmiany linii orzeczniczej stoi założenie, że udostępnienie numeru służbowej komórki Ministra czy Prezydenta RP doprowadziłoby do paraliżu tej instytucji. Podanie bowiem takiej informacji do wiadomości publicznej uniemożliwiłoby pracę oraz wykonywanie zadań służbowych przez urzędników wysokiej rangi.

Osobiście stoję na stanowisku, że numery służbowych komórek należących do organów administracji publicznej stanowią informację publiczna. Są to narzędzia, które służą do realizacji zadań o charakterze publicznym, a więc dotyczą spraw publicznych. Tym samym zostaje spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli informacja staje się publiczna. Nie zgadzam się z orzecznictwem oraz opiniami sędziów, które odbierają numerom służbowym komórkowym charakter informacji publicznej. Wydaje mi się, że to stanowisko podyktowane jest nadmierną obawą o nadużywanie numerów służbowych przez obywateli w celu załatwiania prywatnych spraw, a nie tych ważnych z punktów widzenia państwa. A trzeba zauważyć, że uznanie tych numerów za informację publiczną nie jest jednoznaczne z jej udostępnieniem. Uważam, że tę materię powinny rozstrzygać samodzielnie podmioty, które otrzymają takie wnioski, kierując się własnym uznaniem. Instytucje, które nie chcą upublicznić tej informacji, nie muszą tego robić, ale powinny to odpowiednio uargumentować. Nie powinny jednak uznawać, że nie jest to informacja publiczna. Takie stanowisko w tej sprawie wydaje mi się słuszne. Liczę na to, że w przyszłości zagadnienie będzie ponownie poddane merytorycznej dyskusji.