Wszystko o Samorządowym Kolegium Odwoławczym

Dużą rolę w procedurze administracyjnej dotyczącej uzyskania informacji publicznej odgrywają Samorządowe Kolegia Odwoławcze (dalej: SKO). Dla wielu osób są to podmioty tajemnicze, o niezbadanej właściwości. Warto więc przybliżyć, czym w istocie są owe kolegia, jaki jest zakres ich uprawnień oraz kto w nich pracuje.

Umocowanie prawne oraz definicja

SKO nie jest podmiotem umocowanym na poziomie Konstytucji RP, lez powstał na mocy ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W ustawie możemy przeczytać, że samorządowe kolegia odwoławcze zajmują się rozstrzyganiem spraw dotyczących ordynacji podatkowej, działalności gospodarczej, planowania przestrzennego czy gospodarki nieruchomościami. Z punku widzenia dostępu do informacji publicznej najważniejszy jest artykuł drugi ustawy, w którym czytamy:

Art. 2. W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Innymi słowy ilekroć nie zgadzamy się z decyzją wójta, burmistrza lub starosty, który odmówił nam udostępnienia informacji publicznej lub po prostu nie odpowiedział na nasz wniosek, zgłaszamy się do organu II instancji, czyli SKO. Jego decyzja jest ostateczna, co oznacza, że możemy ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Mamy 30 dni na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wpis kosztuje 200 zł.

W Polsce istnieje 49 samorządowych kolegiów odwoławczych. Nadzór nad ich działalnością administracyjną  sprawuje Prezes Rady Ministrów, który może jednak powierzyć wykonywanie go ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej.

Z kolei kontrolę nad działalnością orzeczniczą kolegiów sprawuje, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o SKO, sąd administracyjny. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

SKO są państwowymi jednostkami budżetowymi, co oznacza, że nie decydują one same o swoich finansach, lecz są zależne od budżetu państwa, a więc pośrednio od Rady Ministrów, która uchwala projekt budżetu, oraz od Sejmu, który z kolei przyjmuje ustawę budżetową. Ponadto Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia określa właściwość miejscową kolegium (terytorium, na którym dane kolegium może działać).

Członkowie  SKO pod lupą

Kwestię zasad zatrudniania, wynagradzania oraz wykształcenia pracowników SKO również określa wspomniana ustawa. Kolegia zatrudniają pracowników kolegium oraz pracowników biura i są to dwie oddzielne kategorie. Pracownikami Kolegium są etatowi członkowie SKO. Dla porządku należy dodać, że pracownicy biura kolegium zatrudniani są na podstawie umowy o pracę.

Członkowie SKO, czyli osoby odpowiedzialne za wydanie decyzji administracyjnych, dzielą się na etatowych oraz pozaetatowych. Kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Stosunek pracy z członkami etatowymi nawiązywany jest i rozwiązywany z nimi na podstawie powołania. Zarówno jedni, jak i drudzy, są powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek prezesa kolegium. Etatowi pracownicy powoływani są na czas nieokreślony, zaś pozaetatowi na określony czas 6 lat, z tym że co 3 lata następuje wybór połowy ich składu.

Ważne jest, że członkowie kolegium w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Stanowi o tym art. 10 ust. 1 ustawy o SKO.

Kwestię wysokości wynagrodzenia reguluje art. 15 ustawy o SKO. Szczegóły dotyczące pensji prezesa, wiceprezesa, oraz etatowych członków reguluje premier w drodze rozporządzenia poprzez ustalenie wielokrotności kwoty bazowej, na podstawie której wyliczana jest dokładna pensja. Zgodnie z przyjętym przez Radę Ministrów projektem ustawy budżetowej na rok 2016, kwota bazowa dla etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych wynosi 1 873,84 zł.  Wielokrotność nie może być mniejsza niż 3, a jej wysokość zależy od pełnionej funkcji, a także stażu pracy.

Pozaetatowi członkowie otrzymują wynagrodzenie za udział w posiedzeniach kolegium, oraz zwrot kosztów podróży.

Aby zostać etatowym pracownikiem kolegium, należy spełnić warunki umieszczone w art. 7 ust. 1 ustawy o SKO, czyli:

1. mieć obywatelstwo polskie i korzystać z pełni praw publicznych;
2. ukończyć magisterskie studia prawnicze lub administracyjne;
3. wykazywać się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz mieć doświadczenie zawodowe;
4. nie być skazanym prawomocnym wyrokiem, orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

Pozaetatowi pracownicy kolegium nie muszą spełniać punktu 2, o ile mają inne wykształcenie wyższe. Poza wymienionymi wymogami formalnie nie trzeba spełniać żadnych innych. Nie ma też formalnego obowiązku dokształcania, przeprowadzania szkoleń, czy też innych podobnych działań.

Prezes kolegium oraz etatowi członkowie kolegium nie mogą należeć do partii politycznej ani prowadzić politycznej działalności. Członków kolegium obowiązuje też zasada incompatibilitas, czyli niepołączalności. Mówi o niej art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o SKO. Pracy w kolegium nie można więc łączyć z:

1. mandatem posła lub senatora;
2. mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego;
3. zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim;
4. członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej,

a także zatrudnieniem na stanowisku sędziego, asesora sądowego i prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji państwowej.

Powody tej zasady wydają się być oczywiste- chodzi o uniknięcie konfliktu interesu, oraz zachowania zasady neutralności etc.

Jak wygląda to w praktyce

W przypadku Samorządowych Kolegiów Odwoławczych Biuletyny Informacji Publicznej, czyli popularne BIP-y, to prawdziwe skarbnice wiedzy. W tym miejscu należy pochwalić pracowników biurowych, którzy zajmują się upublicznianiem informacji na stronach internetowych.

W każdym SKO zatrudniona jest różna liczba pracowników. W warszawskim kolegium, które rozpatruje 20% spraw wpływających do SKO w całej Polsce[1], zatrudnionych jest 42 członków etatowych i 58 członków pozaetatowych. Wśród pracowników etatowych jest 39 prawników oraz 3 osoby z wykształceniem wyższym administracyjnym, zaś wśród pozaetatowych 50 prawników i 5 osób z wykształceniem wyższym administracyjnym. Wobec trzech pozostałych osób brak jest danych o wykształceniu.[2] Spośród wszystkich pracowników można wyróżnić 48 radców prawnych.

W SKO w Szczecinie zatrudnionych jest 16 pracowników etatowych oraz 18 pozaetatowych. Wszyscy, oprócz 2 pracowników etatowych, mają wykształcenie prawnicze. 21 osób posiada tytuł radcy prawnego, a jedna może pochwalić się doktoratem z prawa.[3]

Dla zarysowania pełniejszego obrazu przytoczę jeszcze przykład SKO w Olsztynie. Jest tam 20 pracowników etatowych oraz 23 pozaetatowych. Również większość, bo 38 osób, posiada wykształcenie prawnicze, zaś 5 wyższe administracyjne. W SKO w Olsztynie status radcy prawnego ma 20 osób, doktora prawa – 2 osoby, a doktora habilitowanego – 1.[4]

Podane informacje są o tyle ciekawe, że pomimo iż pracownicy pozaetatowi nie muszą mieć wykształcenia prawniczego ani wyższego administracyjnego (wystarczy skończenie innego kierunku studiów), to większość jednak może pochwalić się wykształceniem właśnie w takim kierunku.

Sprawozdania publikowane przez SKO

Każde spośród sprawdzonych przez nas SKO udostępniło na swojej stronie informację o działalności za poprzedni rok. Różnią się one od siebie stopniem szczegółowości, jednak co do zasady występują w nich podobne elementy, takie jak liczba pracowników, ich wykształcenie, liczba i rodzaj spraw, które wpłynęły. Na szczególną uwagę zasługuje raport SKO we Wrocławiu za rok 2016, w którym wyszczególniono podsumowanie załatwionych spraw w zakresie dostępu do informacji publicznej. W raporcie tym wskazano szereg problemów wobec ustalenia uprawnień obywateli w procedurze dostępu do informacji publicznej. Wskazano na:

1. Niekompletność samej ustawy,
2. Niejednolite, a niekiedy wręcz sprzeczne orzecznictwo sądów administracyjnych,
3. Brak ustawowych uregulowań proceduralnych kształtujących zasady postępowania przy udostępnianiu informacji publicznej.[5]

Wskazywano też na nadużywanie instytucji informacji przetworzonej.

Kolegia a sprawy o udostępnienie informacji

Jako ciekawostkę można potraktować wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarty na stronie BIP-u w Warszawie. Jest on w oczywisty sposób nieprawidłowy – wymaga podania przez osobę wnioskującą informacji takich jak jej imię, nazwisko, PESEL/ REGON czy numer telefonu. Pamiętajmy, że wniosek o udostępnienie informacji jest skrajnie odformalizowany i możemy go złożyć anonimowo.

Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, powinno zająć nie więcej niż 14 dni. Sprawy z dostępu są więc załatwiane poza kolejnością wpływu (co wynika z powyższego terminu), jednak nie jest to gwarancją dochowywania wskazanego terminu rozpatrywania spraw.

Jednak działalność SKO nie skupia się na sprawach z interesującego nas zakresu tj. dostępu do informacji publicznej. SKO częściej zajmują się tematami ordynacji podatkowej czy gospodarki nieruchomościami.

* student politologii oraz prawa na Uniwersytecie Warszawskim. Nauka oraz praktyki w Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska zajmują większość jego czasu, zawsze jednak znajdzie wolną chwilę dla rodziny, przyjaciół czy dla sportu, który bardzo lubi uprawiać. Jeśli akurat się nie uczy, nie spotyka z nikim, ani nie biegnie tudzież gra, to zapewne czyta jakąś książkę, ogląda serial na HBO albo po prostu śpi.

[1] T–Podlejski–Wysokość zarobków powinna zależeć od liczby spraw

2] Informacja%20roczna%20o%20pracy%20SKO%20w%202015r%20(3).pdf

[3] info2016.pdf

[4] Informacja-o-dzialalnosci-Samorzadowego-Kolegium-Odwolawczego-w-Olsztynie-za-rok-2015.pdf

[5] http://www.sko-wroc.org/download/spr-2016.pdf