Ochrona jawności – chcemy francuskich standardów

Czy francuski Prezydent podlega konstytucji i jest rozliczalny? Sąd orzekł, że tak.

Wnioskodawca wystąpił o różne dokumenty do Prezydenta Republiki. Prezydent – podobnie jak w Polsce – nie był skłonny tych informacji udzielić. W związku z tym wnioskodawca zwrócił się do komisji do spraw dostępu do dokumentów urzędowych (w Polsce takiej komisji nie mamy, ale rozważane są pomysły na powołanie podobnego organu). Komisja uznała, że dokumenty winny zostać udostępnione. Tak się nie stało i kwestia stanęła przed sądem administracyjnym, którzy orzekł co następuje: 

Sekretarzowi generalnemu prezydenta Republiki nakazuje się udostępnienie w przeciągu miesiąca od chwili, gdy wyrok się uprawomocni:
– 1. uzgodnień dotyczących badań zamówionych i finansowanych przez prezydenta Republiki w latach 2007, 2008 i 2009,
– 2. faktur za te badania zrealizowane w latach 2007, 2008 i 2009,
– 3. zamówień złożonych przez firmy doradcze w porozumieniu z prezydentem Republiki, działających w imieniu prezydenta Republiki, których kosztami faktur bezpośrednio lub pośrednio został obciążony prezydent Republiki w latach 2007, 2008 i 2009,
– 4. [informacji o] podmiotach, z którymi konsultowano się przed ostatecznym wyborem instytucji badawczych, a także – o ile takie istnieją – opinii o przetargach,
– 5. uzgodnienia, podpisanego dnia 1 czerwca 2007, między prezydentem Republiki i firmą doradczą odpowiedzialnym za zamawianie sondaży,
– 6. umów zawartych między prezydentem Republiki i biurem doradztwa Giacommetti-Péron i wspólnicy w latach 2005 i 2009 w zakresie doradztwa strategicznego opartego na badaniu opinii,
– 7. badań zrealizowanych przez te podmioty.

• Link do tłumaczenia wyroku.
   
• Link do wyroku w języku francuskim.

Czy polski Prezydent podlega konstytucji i jest rozliczalny? Sąd kluczy.

Przypomnijmy o co chodziło w polskich sprawach. Przy okazji reformy Otwartych Funduszy Emerytalnych, prezydenccy ministrowie twierdzili w mediach, że Prezydent – przed podpisaniem – zbadał zgodność nowej regulacji z konstytucją. Sprawą zainteresowało się kilku wnioskodawców i zapytali Prezydenta o treść opinii z jakimi zapoznał się Prezydent przed podpisaniem ustawy. 

Kancelaria Prezydenta nie udostępniła dokumentacji i sprawy zostały skierowane do sądu. W sumie obyły się trzy rozprawy i wszystkie wprawiły wnioskodawców w osłupienie. Pierwsze dwie osądzone zostały podobnie. Wprawdzie wbrew argumentom ze skargi kasacyjnej Prezydenta, sąd nie przychylił się do tezy jakoby Prezydent nie podlegał prawu zawartemu w artykule 61 Konstytucji RP, ale jednocześnie sąd dał Prezydentowi możliwość uznania, że opinie są dokumentem wewnętrznym. Pisaliśmy o tym na naszych stronach:

[W uzasadnieniu do wyroku przedstawiono tezę] że dokument wewnętrzny nie jest informacją publiczną. To stwierdzenie pociąga za sobą poważne konsekwencje i było wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowych i dyskusji akademickich. Wiąże się ono z próbą podejścia do definicji informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym, opartym na art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem słuszniejsza wydaje się teza odwołująca definicję informacji do treści art. 61 ust 1 Konstytucji określająca, że informacją publiczną będzie każda informacja o działalności organów władzy publicznej. Warto wskazać na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2008 r., sygn akt: II SAB/Bd 31/07, w którym sąd stwierdził, że „biorąc powyższe pod rozwagę, przeciwko podziałowi na sprawy publiczne i niepubliczne w ramach zawartości akt postępowania, opowiedziano się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15.10.2007 r. (sygn. akt II SAB/Kr 56/07), w którym stwierdzono, że organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują bowiem innych czynności jak załatwianie spraw publicznych.” Sądy administracyjne w orzeczeniach przyjęły – jak do tej pory- szeroką definicję informacji publicznej (wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 735/06). Po pierwsze ustawa musi być zgodna z aktem wyższego rzędu, a po drugie zgodnie z art. 61 ust 4 konstytucji określa ona tylko tryb dostępu. Próba formułowania na jej gruncie definicji informacji publicznej wydaje się być niezgodna z zasadami hierarchiczności aktów prawnych. Przyjmując nawet to wąskie podejście do definicji nie przesądza ono w żadnym wypadku o uznaniu za dokument wewnętrzny opinii prawnych o konstytucyjności które urzędujący Prezydent RP zamówił w toku wykonywania działalności publicznej czy jak stanowi ustaw w toku zajmowania się sprawami publicznymi. Chyba, że przyjmiemy kontrowersyjną tezę, że urzędujący Prezydent podejmuje działania prywatne niezwiązane z pełnioną funkcją.”

Wyrok ten był też przedmiotem krytyki przedstawicieli doktryny. W Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego prof. Bogusław Banaszak i dr Michał Bernaczyk pisali:

Jurydyczna definicja informacji publicznej legła u podstaw tysięcy wyroków zapadających w sprawach dostępu do informacji publicznej i nie budzi naszych zastrzeżeń (…) Teoretycznie rzecz ujmując, tak szerokie rozumienie informacji publicznej pozwala suwerenowi na dostęp do informacji o procesach decyzyjnych, jego uczestnikach, stanowiskach władzy publicznej i grup interesu na nią oddziaływujących. Niestety, praktyka sądowoadministracyjna pokazuje, że jest to założenie teoretyczne, ponieważ w jednym z najnowszych wyroków NSA z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 dokonano poważnego wyłomu w sposobie interpretowania „sfery faktów” (…) Naszą głęboką rezerwę budzi pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku „Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (…). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną.” Jeżeli ten pogląd zostanie utrzymany, będzie to oznaczać jedno z najdalej idących ograniczeń w dostępie do informacji publicznej i zasadnicze utrudnienie dla rozwoju obywatelskiej partycypacji.

Te komentarze dotyczą wyroków w dwóch sprawach – ze skarg Marka D. i Fundacji ePaństwo. Natomiast na trzeciej rozprawie (22 marca 2012 roku), ze skargi Mikołaja B. działającego w Forum Obywatelskiego Rozwoju, sąd nie rozstrzygnął sprawy, a dał się przekonać argumentom skargi kasacyjnej – przychylił się do wniosku pełnomocnika Prezydenta, aby Trybunał Konstytucyjny odpowiedział na pytanie prawne czy zgodne z Konstytucją RP są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozumiane w ten sposób, że jako informacje publiczne kwalifikują dane, które były wykorzystywane w procesie legislacyjnym przez Prezydenta RP, zgodnie z jego prerogatywami zapisanymi w Konstytucji RP (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą P 25/12).

Jakie z tego wnioski?

Wniosków postanowiliśmy nie przedstawiać swoimi słowami, a skorzystać z myśli zawartych w wywiadzie z prof. Ewą Łętowską pt. „Rzeźbienie państwa prawa”. Naszym zdaniem problemem w Polsce jest standard wciąż bliski „kultury tajemnicy”. I dlatego orzecznictwo jest niespójne, wciąż pojawiają się szokująco antyjawnościowe wyroki. Bo w kraju kultury tajemnicy brakuje powszechnej aprobaty dla jawności. Jawi się ona jako zagrożenie, coś złego. I dlatego standard się nie wykształca, bo niektórzy urzędnicy i sędziowie rozumieją sens upodmiotowienia obywateli i rozliczalności instytucji publicznych, a inni wciąż chcą obywatelom wskazywać drogę i tłumaczyć, zostawiając sobie władzę orzekania o tym czym jest zdrowy rozsądek i umiar, którego chcieliby oczekiwać od ludzi. To naszym zdaniem szkodliwe i dokładnie to chcemy zmienić.

A oto kilka cytatów z rzeczonej publikacji. Szczególnie dobrze oddają one to, co naszym zdaniem stanowi przyczynę różnego spojrzenia na te same sprawy przez sądy polskie i francuskie.

Standard to pojęcie, które odnosi się do wzorca zachowania, który to wzorzec u swej podstawy tworzy prawo w sensie jego tekstu; ale standard to wzorzec wynikający też z tego, jak prawo jest stosowane. Czyli nie ma mowy o standardzie, jeśli nie zna się praktyki (…) Nie można określić, jaki jest poziom ochrony prawnej w danym państwie jeśli nie zna się standardu. Co z tego, że zna się treść przepisu, jeśli akurat w pewnej sferze wyznacznikiem poziomu ochrony – z jej potencjalnymi możliwościami – nie jest sama treść przepisu, lecz standard ukształtowany w praktyce. (…) trzeba mieć świadomość (…) że system prawa składa się zarówno z przepisów, jak i z ukształtowanego standardu. Nieco lepiej jest pod tym względem na Zachodzie – trochę bardziej od nas wykształconym i doświadczonym. Oni tam niewątpliwie – zarówno gdy idzie o prawo europejskie, jak i prawa człowieka – stawiają pytania i rozliczają się ze standardu, a nie z przepisów (…) Powinno to być opisane, przeanalizowane, skrytykowane i poddane dyskursowi. (…) Część odnosząca się do standardów nie jest ani opisana, ani nie jest przeanalizowana, ani nie została poddana porządnej dyskusji. A co nawet jeszcze ważniejsze, nie próbuje się ustalać, jaka jest relacja pomiędzy regulacją prawną w sensie przepisów, i tym, jak ten standard się kształtuje. (…) Nie chodzi jednak o to, że istnieją konkretne rozstrzygnięcia – takie lub inne, lecz że z tych konkretnych rozstrzygnięć wyłania się pewna wizja, wzorzec który sąd, mówiąc o interesie ogółu albo pozytywnych wartościach wspólnych, wypracowuje na tle danej sprawy. (Rzeźbienie państwa prawa. 20 lat później. Ewa Łętowska w rozmowie z Krzysztofem Sobczakiem. Warszawa 2012, str. 12-18).

Wnioski z lekcji polsko-francuskiej, są zatem takie, że po imieniu należy nazywać standard który część orzecznictwa próbuje wytworzyć. Trzeba wyrażać opinie krytyczne o takich wyrokach, pokazywać lepsze i bardziej odpowiadające standardom jawnościowym przykłady. Przypominać też należy, że sądy administracyjne w Polsce zostały obarczone obowiązkiem (przywilejem) ochrony „obywatelskiego prawa do informacji”. Czasem zaś odnosi się wrażanie, że w praktyce sądy przyjęły zadanie ochrony administracji przed obywatelami. Czyli „obywatelu chroń się sam”. Jeśli nie będziemy zabierać głosu w tej sprawie, sędziowie ukształtują nam ochronę praw poniżej demokratycznego standardu.

***

Tytułowe zdjęcie budynku sądu – CC BY-SA 3.0 by Marzena Czarnecka.

Tłumaczenia wyroku dla Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, jako wolontariuszka dokonała Katarzyna Hałat. Tekst wyroku w języku francuskim nadesłał jeden z czytelników. Dziękujemy!

Ty też możesz nas wesprzeć swoją pracą, darowizną lub 1% Twojego podatku. Nasz numer KRS 0000181348.
Więcej informacji dostępne jest tutaj.