Co oznacza dla wnioskodawcy nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego?

Wraz z początkiem czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego. Choć Kodeks stosuje się tylko w ograniczonym zakresie do postępowania o udostępnienie informacji, to warto poznać zmiany. Dotyczą one także tego, jak możemy kwestionować niekorzystne dla nas rozstrzygnięcia.

W tym tekście przedstawię najważniejsze zmiany z punktu widzenia osoby (organizacji) wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej. Bardziej formalne omówienie zmian, biorąc za punkt odniesienia organy stosujące to prawo, omówiłem w artykule na łamach Informacji w Administracji Publicznej.

Jeśli wyślesz skargę prosto do sądu, zamiast do organu – zrobisz to w terminie

Był to praktyczny problem osób, które skargę do WSA traktowali bardzo intuicyjnie – że skoro skarga jest do sądu, to tam ją właśnie należy wysłać.

Zgodnie z obowiązującą procedurą sądowoadministracyjną skargę do sądu administracyjnego zawsze wysyła się za pośrednictwem organu. Z tego powodu, żeby organ przygotował odpowiedź na skargę i akta administracyjne sprawy i to wszystko, wraz z naszą skargą, wysłał do sądu. To też szansa dla urzędu, żeby uwzględnić skargę w trybie tzw. autokontroli.

Przed nowelizacją, jeżeli skarga została wysłana zamiast do organu, to prosto do sądu, istniało ryzyko, że uchybimy terminowi do jej wniesienia (zwłaszcza gdy skargę wyślemy ostatniego dnia, a mamy na to 30 dni od momentu otrzymania decyzji, którą chcemy zaskarżyć). Sąd zobowiązany jest przekazać skargę tam, gdzie trafić powinna (do organu, który skarżymy), ale dopiero data wpływu przesyłki do tego organu decydowała o tym, czy skargę wnieśliśmy w terminie.

Obecnie wniesienie skargi wprost do sądu, choć jest wadliwe formalnie i przedłuży postępowanie, nie spowoduje, że uchybimy terminowi. Zgodnie z art. 53 § 4 PPSA,

Termin, o którym mowa w § 1 i 2 [do wniesienia skargi – przyp. BW], uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi.

Można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale można też od razu skargę

To jest istotna zmiana dla wszystkich tych, którzy w instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajdowali instrumentu ochrony ich praw, a uważali ją za kolejną formalną przeszkodę, którą trzeba przebrnąć, aby zbliżyć się do merytorycznego załatwienia sprawy.

Przypomnijmy, że postępowanie administracyjne (tak jak postępowanie sądowoadministracyjne) jest, zgodnie z naszym prawem, dwuinstancyjne. To oznacza, że od decyzji wydanej w sprawie po raz pierwszy (najczęściej o odmowie udostępnienia informacji publicznej) służy nam środek odwoławczy. Gdy organem pierwszej instancji jest urząd (np. wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek), nad którym jest organ wyższego rzędu (Samorządowe Kolegium Odwoławcze), to tam składamy odwołanie. Gdy nie ma organu wyższego rzędu (np. nad spółkami komunalnymi), to służy nam wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

O ile odwołanie przenosi sprawę „do góry”, czyli właśnie do organu wyższego rzędu, o tyle wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawia sprawę na tym samym poziomie, gdyż rozpatruje go ten sam organ, który wydał pierwszą decyzje w sprawie. Najczęściej jest więc tak, że ten podmiot nie zmienia rozstrzygnięcia, które wydał jakiś czas wcześniej. To może budzić frustrację wnioskodawców, bo skoro oceniającym wydaną decyzję jest tan sam podmiot, który ją wydał, to nie jest to stratą czasu?

Dzięki nowelizacji, jeżeli przysługuje nam prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to możemy wnieść skargę do sądu bez skorzystania z tego prawa. Wynika to z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od 1 czerwca 2017 r. jeżeli uważamy, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma sensu – możemy od razu złożyć skargę do sądu (w terminie 30 dni od daty jej otrzymania) – tak, jakby to była decyzja ostateczna. Jeżeli jednak uznajemy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za wskazany, w dalszym ciągu możemy korzystać z tej możliwości (na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mamy 14 dni od otrzymania decyzji).

Gdy opłata – idziemy prosto do sądu. Nie będzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa

Istotną zmianą, którą przyniosła ostatnia nowelizacja, jest zlikwidowanie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Osobom korzystającym z prawa do informacji instrument ten jest pewnie znany najbardziej z sytuacji, gdy dysponent informacji nakłada opłatę za udostępnienie informacji. W takich przypadkach warunkiem koniecznym do wniesienia sprawy do sądu było uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Od 1 czerwca 2017 r. jeżeli zostanie w sprawie wyznaczona opłata, mamy 30 dni na złożenie skargi na tę opłatę (czyli fachowo na akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący naszych obowiązków). Wynika to ze znowelizowanego art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji zlikwidowania instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa zmieniono też przepisy tzw. ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa). Gdy chcemy zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie, to składamy skargę prosto do sądu (tak jak przy zaskarżaniu opłaty za dostęp do informacji publicznej). Skargę taką możemy złożyć w każdym czasie, bo nie musimy przed tym wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa. W kwestii jawności będzie to miało miejsce m.in. w przypadku zaskarżania tzw. cenników za dostęp do informacji publicznej, przyjmowanych przez niektóre organy, lub np. statutów jednostek samorządu terytorialnego, ograniczające prawo do informacji.

Kiedy można złożyć ponaglenie?

Do tej pory, jeżeli np. złożyliśmy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a organ odwoławczy albo ociągał się z rozpatrzeniem środka odwoławczego, albo w ogóle tego nie czynił, przed złożeniem skargi do sądu (analogicznie – na przewlekłe prowadzenie postępowania lub na bezczynność) musieliśmy wezwać organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa.

Teraz, jak już wskazano, usunięto instrument wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale w tym przypadku zastąpiono go innym – ponagleniem, uregulowanym w zmienionym art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a gdy nie ma organu wyższego stopnia – do tego organu, który prowadzi postępowanie.

Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

Równie szybko, bo także w ciągu 7 dni, ma być rozpatrzone samo ponaglenie. Wydaje się wówczas postanowienie, w którym wskazuje się, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli stwierdza się bezczynność lub przewlekłość, to zobowiązuje się organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone oraz zarządza się wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Jeżeli wniesienie ponaglenia nie okaże się skuteczne, możemy wówczas wnieść skargę do sądu. Co istotne, wówczas skargę na bezczynność (lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść w każdym czasie – byle wcześniej złożyć ponaglenie.

Gdy decyzję wydaje organ drugiej instancji (np. SKO) – albo skarga, albo sprzeciw

Do 1 czerwca 2017 r. sprawa była prosta – jeżeli decyzję wydawał organ drugiej instancji, to z uwagi na to, że była to decyzja ostateczna, w przypadku, gdy się z nią nie zgadzaliśmy, mogliśmy złożyć skargę do sądu administracyjnego.

Obecnie sprawa jest trochę bardziej skomplikowana, gdyż:

• jeżeli organ odwoławczy (np. SKO) wydał decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy (np. decyzji prezydenta miasta o odmowie udostępnienia informacji publicznej) – wtedy możemy złożyć skargę na decyzję do sądu administracyjnego, mamy na to 30 dni od dnia doręczenia decyzji,
• jeżeli organ odwoławczy wyda decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – możemy wówczas złożyć sprzeciw, na co mamy 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Zatem mamy nowy instrument prawny – sprzeciw (wprowadzono go w dodanym art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dotyczy on tzw. decyzji kasatoryjnych, kiedy organ odwoławczy nie decyduje się rozpatrzyć sprawy merytorycznie, tylko przekazuję raz jeszcze sprawę do ponownego rozpatrzenia. Może to zrobić tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jeżeli nie zgadzamy się z takim rozstrzygnięciem, czyli gdy uważamy, że organ odwoławczy miał wszystko co niezbędne do tego, żeby wydać decyzję merytoryczną i zbliżyć nas do zakończenia sprawy, możemy złożyć sprzeciw.

Co ważne, sąd administracyjny przy rozpatrywaniu naszego sprzeciwu będzie oceniał sprawę wyłącznie formalnie – czy słusznie organ odwoławczy wydał decyzję tzw. kasatoryjną, natomiast nie będzie orzekał co do meritum. Z tego powodu nowelizacja zakłada skrócone terminy, zarówno co do wniesienia sprzeciwu (nie 30 dni od doręczenia decyzji, ale 14 dni), jak, przekazania go do sądu (organ ma na to 14 dni). jak i rozpatrywania przez sąd administracyjny (wojewódzki sąd administracyjny ma na to 30 dni; tyle samo ma NSA na rozpatrzenie ew. skargi kasacyjnej).

Jeżeli wygramy, tj. sąd uwzględni nasz sprzeciw, to od takiego wyroku nie można, co do zasady, złożyć skargi kasacyjnej (zaskarżeniu podlegać może jedynie postanowienie dot. wymierzonej grzywny). Gdy wojewódzki sąd administracyjny oddali nasz sprzeciw – możemy złożyć skargę kasacyjną.

Celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu jest wyeliminowanie sytuacji tzw. ping-ponga, gdy organ pierwszej instancji i odwoławczy w kółko wydają decyzję – uchylają decyzję – wydają decyzję – uchylają decyzję… Gdy uważamy, że uchylenie decyzji nie jest uzasadnione i tylko wydłuża postępowanie, dostajemy do rąk instrument, z którego możemy skorzystać, czyli sprzeciw.

Mniej „papierologii” – organy mają wysyłać korespondencję między sobą

Nowelizacja przyniosła też ciekawą zmianę jeśli idzie o obieg dokumentacji pomiędzy urzędami. Zgodnie z art. 39² Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny zobowiązania do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie przepisów o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu.

Teoretycznie powinno to usprawnić postępowanie, bo odzyskujemy kilka dni, przez które przesyłka wędruje od jednego organu do drugiego. W praktyce może być to niedostrzegalne, bo problem w długości toczących się postępowań wynika z długiego czasu na rozstrzygnięcie przez organ, a nie z tego, że przesyłka spędza dużo czasu w podróży.