Płacić czy nie płacić? Pułapki bezpłatnego dostępu do informacji publicznej

Jedną z gwarancji dostępu do informacji publicznej jest jego bezpłatność. Z założenia nie powinniśmy więc martwić się, że urząd obarczy nas kosztami realizacji złożonego wniosku. Przygotowanie informacji jest przecież jego obowiązkiem. Co w sytuacji, gdy opłata mimo wszystko została naliczona? Zasady zasadami, ale jak to zwykle bywa, sprawy komplikuje orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ustawa jako punkt wyjścia

Z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że dostęp do informacji jest bezpłatny. W przepisie znajduje się jednak zastrzeżenie, mianowicie art. 15. Zgodnie z nim organ może pobrać od wnioskodawcy opłatę, jeżeli ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Przy czym wysokość opłaty musi odpowiadać właśnie ww. kosztom.

Za co zapłaci wnioskodawca?

Najprościej, za przekazanie informacji według preferencji określonych we wniosku, co sprowadza się przede wszystkim do pokrycia kosztów materiałów. Przykładowo: burmistrz może naliczyć opłatę za płytę CD, na której udostępnił żądane skany uchwał (skoro wnioskodawca wybrał nośnik CD). Innym przykładem może być wniosek o udostępnienie kserokopii projektu organizacji ruchu, istniejącego w niestandardowym formacie. Dodatkowym kosztem będzie w tym przypadku kwota usługi ksero, wykonanej w punkcie zewnętrznym (skoro organ nie ma możliwości druku projektu w urzędzie).

Cenniki opłat

Trzeba pamiętać, że opłata za sporządzenie kserokopii w jednej sprawie nie oznacza, że organ może przerzucić tego typu koszty z góry na wnioskodawców. Opłata ma zawsze charakter indywidualny, uzależniony od konkretnej sprawy. W pierwszym odruchu organ powinien więc udostępniać informacje nieodpłatnie. Kosztów dodatkowych może dopatrywać się natomiast jedynie w wyjątkowych okolicznościach, co wyklucza przygotowywanie tzw. cenników za udostępnianie informacji. Takie stanowisko przeważało jak dotąd również w orzecznictwie, chociaż pojawiały się już wyroki przeciwne: I OSK 662/16.

Koszt pracy pracownika po stronie wnioskodawcy?

Zdarza się, że organy zlecają przygotowanie informacji osobom zewnętrznym. Kosztami zawartej umowy cywilnoprawnej próbują wtedy obciążyć wnioskodawcę, wyznaczając opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Innym razem wnioskodawca otrzymuje wyliczenie kosztów za pracę pracownika urzędu, któremu polecono przygotować informację ,,po godzinach’’. Tym sposobem mnoży się liczbę roboczogodzin przez przyjętą stawkę, a wynikiem obciąża zainteresowanego.

I chociaż praktyka ta wydaje się sprzeczna z przepisami ustawy, a kwoty zaporowe i zdecydowanie zawyżone (za przykład niech posłuży chociażby sprawa Sieci z partią Razem), to sądy administracyjne coraz częściej orzekają na korzyść organów.

Tak stało się również w sprawie klienta naszej poradni, gdy NSA (sygn. akt I OSK 1302/17) uznał, że organ miał prawo wyliczyć ponad 9000 zł za przygotowanie informacji dotyczącej zakupów dokonanych przez gminę w latach 2010-2015:

 (…) żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej. Wskazane ww. piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. koszty osobowe zostały uzasadnione koniecznością wykonania pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników Urzędu Gminy czynności, związanych ze sporządzeniem skanów żądanych dokumentów. W piśmie tym organ wykazał, że czynności te, z uwagi na format dokumentów oraz ich ilość, były czasochłonne i pracochłonne.

Co niepokojące, w tej sprawie skarżący ograniczył wniosek i poprosił o udostępnienie dokumentów za 1 rok. Tym sposobem usiłował uniknąć nieuzasadnionej opłaty, ale organ zmniejszył ją tylko proporcjonalnie do 1299,12 zł. Sąd stwierdził natomiast, że już sama modyfikacja wniosku była potwierdzeniem, że zainteresowany zgadza się na opłatę:

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca skorzystał, z możliwości zmodyfikowania kosztów i w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy (…) zmodyfikował swój wniosek ograniczając go do jednego roku. W ten sposób wyraził on wolę, że nadal chce otrzymać informacje, posiada świadomość, że będzie ona odpłatna i godzi się na poniesienie kosztów wedle wyliczeń wskazanych w ww. piśmie organu z dnia 7 stycznia 2016 r. Stąd należy uznać, że Wójt Gminy (…) nie musiał ponownie wzywać skarżącego, aby wyraził ponownie wolę co do ponoszenia kosztów.

Powrót do punktu wyjścia

Co może zrobić wnioskodawca, gdy otrzyma pismo, na podstawie którego ma zapłacić kilka tysięcy za informację? Ma on 14 dni na cofnięcie wniosku albo zmianę sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli powiadomienie o wyznaczeniu opłaty pozostawi bez odpowiedzi albo podtrzyma wniosek, to zgodzi się na koszty, a organ będzie miał obowiązek udostępnić informację (14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia). Następnie może zaś dochodzić zwrotu opłaty w postępowaniu egzekucyjnym.

Problem polega na tym, że często wnioskodawcy nie są nawet pouczani o możliwości zmiany formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej. Organ nie wyjaśnia, że prosta zamiana kserokopii na skan dokumentu może doprowadzić do zniesienia opłaty i uchronić przed przykrymi konsekwencjami, jak blokada środków na rachunku bankowym. Nic dziwnego, że po takich przygodach, część wnioskodawców przestaje korzystać z prawa do informacji.

Trzecia droga, sądowa

Przyjmijmy, że wnioskodawca otrzymał pismo z wyliczeniem opłaty za kserokopie dokumentów, która odbiega znacząco od cen rynkowych (1,30 zł za stronę). Jeżeli nie chce wycofać ani zmienić wniosku, ale nie zgadza się z wyliczoną opłatą, to pozostaje jeszcze ścieżka sądowa.

Już na wstępie pojawiają się jednak schody, ponieważ niektóre składy orzekające uważają, że w ogóle nie mogą zajmować się powiadomieniami o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej: II SA/Kr 252/16. Żeby podważyć takie stanowisko, sprawa musi trafić do NSA, co wymaga z kolei pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Nie jest również jasne, w którym momencie należy wnieść skargę. Wyobraźmy sobie, że wnioskodawca otrzymał pismo o konieczności zapłaty 250 zł za udostępnienie informacji publicznej. W powiadomieniu zabrakło jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, co składa się na wyliczoną kwotę. Nie wiadomo czy wnioskodawca powinien wnieść skargę już na pierwsze powiadomienie, czy może zażądać od organu doprecyzowania, a skarżyć dopiero skonkretyzowane wyliczenie opłaty. Ma to kluczowe znaczenie, ponieważ na wniesienie skargi zainteresowany ma 30 dni od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu aktu – tylko którego? Niestety, sądy oceniają te sprawy różnie: II SA/Po 408/16.

Jeżeli skarżący przebrnie przez przeszkody formalne, to ostatecznie i tak może zmierzyć się z negatywną oceną sądu oraz potwierdzeniem wyliczonych kosztów. Postępowanie sądowe staje się więc sporym ryzykiem dla wnioskodawcy. Jeżeli jego skarga zostanie oddalona, to organ z powodzeniem ściągnie następnie opłatę. Z tego powodu wnioskodawcy coraz częściej wycofują się ze złożonych wniosków. Tylko czy tak powinna wyglądać zasada bezpłatnego udostępniania informacji publicznej?