Polskie prawo zapewniające dostęp do informacji słabo wypada na tle innych krajów

Kilka słów o Polsce

Niska punktacja Polski wynika z braku niezależnego organu (np. Rzecznika Prawa do Informacji lub niezależnej Komisji) wpierającego realizację przepisów prawa  (tu jednak wszelkie rozwiązania należy rozważać ostrożnie – w marcu 2010 roku przeprowadziliśmy dyskusję na ten temat – zapis dźwiękowy dostępny jest tutaj, wkrótce udostępnimy stenogram). Ponadto nasze prawo w ogóle nie wymaga od władz promowania dostępu do informacji i nie nakłada realnych sankcji za nieudostępnianie informacji – a te kwestie także były punktowane. Oceniający odnieśli się też krytycznie do szerokiego zakresu ograniczeń prawa do informacji. Ciekawe co powiedzieliby o znowelizowanej ustawie! Stosunkowo najlepiej wypadliśmy w  obszarze nazwanym „zakres prawa do informacji” – Polska legislacja definiuje tę kwestię niezwykle szeroko; i w obszarze procedur – głównie ze względu na krótkie terminy i brak opłat (tu też właśnie udało nam się sprawę skomplikować – w nowelizacji będą obowiązywały dwa terminy – 14 dni na udostępnienie informacji i 20 dni na rozpatrzenie wniosku o jej ponowne wykorzystywanie).

Wszystkie wskaźniki dostępne są tutaj. Robocze tłumaczenie oceny prawa polskiego (nie ze wszystkimi punktami oceny się zgadzamy) przedstawiamy tutaj.

Metodologia badania (tłumaczenie opisu)

Ranking Systemów Prawa do Informacji tworzony jest poprzez badanie przepisów prawa związanych z zapewnianiem dostępu do informacji w danym kraju. Badanie nie mierzy jakości wdrażania tych przepisów.

W wielu wypadkach może być tak, że kraje ze stosunkowo słabymi ramami prawnymi są bardzo przejrzyście i otwarcie rządzone dzięki dobremu wdrażaniu istniejących przepisów, natomiast te, które mają świetne prawo nie są w stanie zapewnić otwartości, jeżeli przepisy nie są stosowane. Niezależnie od tego,  z upływającym czasem dobre prawo jest w stanie przyczynić się do zaawansowania poziomu otwartości i pomóc tym, którzy bronią prawa do informacji oraz z niego korzystają.

Ranking opiera się na 61 wskaźnikach [właśnie tłumaczymy całość na język polski – przyp. KBatko]. Dla każdego z nich kraje otrzymują punkty na skali (zazwyczaj od 0 do 2) zależnie od tego na ile system prawny zabezpiecza realizację danego wskaźnika. Maksymalnie można otrzymać 150 punktów. 

Wskaźniki zostały stworzone na podstawie przeróżnych standardów międzynarodowych dotyczących prawa do informacji, jak również studiów porównawczych systemów prawnych z całego świata. Pierwszy testowy zestaw wskaźników był doskonalony na dwa sposoby. Najpierw Access Info Europe i Centre for Law and Democracy  (realizatorzy badania) przeprowadziły pilotaż zastosowania wskaźników  w wielu krajach świata, dostosowując je do różnorodnych sytuacji. Następnie zespół doradców składający się z uznanych ekspertów w zakresie prawa do Informacji przedstawił szczegółowe uwagi dotyczące rozwinięcia wskaźników.  

Wskaźniki pogrupowane zostały w 7 głównych kategorii:

• Prawo do informacji – 6 punktów
• Zakres – 30
• Procedury wnioskowania 30
• Ograniczenia i odmowy 30
• Procedura odwoławcza 30
• Sankcje i ochrona 8
• Promocja 16

Każdy z czterech najważniejszych obszarów systemu ochrony prawa do informacji – zakres, procedury wnioskowania, ograniczenia i odmowy oraz procedura odwoławcza mają taką samą wagę otrzymując po 30 punktów. Pozostałe trzy obszary otrzymały mniej punktów. W ten sposób wskaźniki nadają odpowiednią wagę różnym mechanizmom prawnym koniecznym do przestrzegania prawa do informacji w praktyce.

Wskaźniki nie obejmują aktywnego publikowania informacji [przykładem takiego aktywnego publikowania może być znany w Polsce BIP, a także wprowadzone do nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej repozytorium surowych danych – przyp. KBatko] pomimo, iż jest to kwestia uważana za kluczowy element silnego reżimu ochrony prawa do informacji. Jest tak z wielu powodu, m. in. takiego, że wymogi aktywnego publikowania informacji mogą być wprowadzone za pomocą różnych ustaw.  Kwestia ta byłaby zbyt trudna do ocenienia nawet przy szerzej zakrojonych badaniach. W wielu krajach trudno jest też dokonać sprawiedliwej oceny, gdyż prowadzone obecnie inicjatywy na rzecz otwartych danych wyprzedzają często przepisy prawa. Jest to zresztą kwestia promowana przez Open Government Partnership (Partnerstwo na rzecz Otwartego Rządu) ogłoszone 20 września 2011 roku [inicjatywa krajów, które chcą być bardziej otwarte i podatne na kontrolę społeczną. Wiemy, że Polska była rozważana jako partner. Nie wiemy czemu ostatecznie nie znalazła się w tej grupie krajów – przyp. KBatko]

Metodologia zawiera także zestaw zasad dotyczących sposobu oceniania w zakresie każdego wskaźnika. Ma to zapewnić spójność oceny pomiędzy krajami. Pierwsze oceny były dokonywane przez badaczy Access Info Europe i Centre for Law and Democracy. Każdy ekspert otrzymywał do zbadania ocenę danego kraju dokonaną przez innego eksperta, nie mając świadomości kto jest jej autorem. Miało to zapewnić standaryzację podejścia. Na tym etapie oceny dokonywane były na podstawie głównego aktu prawnego dotyczącego prawa do informacji, konstytucji i aktów wykonawczych. Aby sprawdzić tę ocenę i zapewnić spojrzenie na szerszy kontekst prawny, poproszono o komentarz do badania ekspertów lokalnych i te oceny były następnie włączone do ostatecznej punktacji. 

Realizatorzy wierzą, że to dobra i broniąca się przed błędami metodologia, a punktacja jest trafna. Ostrzegają jednak przed pewnymi jej ograniczeniami. Po pierwsze nie we wszystkich krajach udało się pozyskać lokalnego eksperta do oceny (jeśli taka sytuacja ma miejsce, zostało to wskazane w paragrafie wprowadzających do oceny danego kraju). Po drugie, podczas badania odkryto także, że pewne punkty były dosyć rożnie traktowane przez badaczy zewnętrznych. W większości przypadków udało się wyeliminować nieścisłości, ale może się zdarzyć, że pewne rozbieżności pozostały. Po trzecie, pracowano na przetłumaczonych wersjach aktów prawnych (głównie angielskich, ale też czasami francuskich, niemieckich, włoskich, portugalskich i hiszpańskich) i realizatorzy nie są w stanie zagwarantować w każdym wypadku jakości tych tłumaczeń. W końcu, istnieją także różnice pomiędzy samymi krajami np. państwa unitarne różnią się od federacji w kwestii zakresu prawa do Informacji. Dlatego też punkty były czasem różnie nadawane, zależnie od tego o jaki typ państwa chodziło. 

Organizatorzy oczekują na uwagi do wyników badania. Są gotowi zmienić punktację dla danego kraju jeśli zostanie im podany dowód na nieprawidłową ocenę. Zastrzegają przy tym, że będą przestrzegać standaryzacji interpretacji wynikających z zasad nadawania punktacji. 

Pomimo pewnych ograniczeń wynikających z przyczyn obiektywnych, organizatorzy uważają, że dokonana ocena daje dosyć trafny obraz. Pomimo iż nie jest to badanie idealne pod względem naukowym, daje ono obraz na ile silne są prawne gwarancje dostępu do informacji w poszczególnych krajach. 

Badanie zrealizowały