Prawo do (braku?) informacji, czyli trudne boje o informację publiczną

Podczas Tygodnia Informacji Publicznej w 2009 r. Jakub Kluziński napisał artykuł Prawo do (braku?) informacji, czyli trudne boje o informację publiczną, w którym opisał swoje doświadczenia z uzyskiwaniem informacji publicznej. Wracamy do tego artykułu, ponieważ 22 lutego 2013 r. skończyła się jedna z opisanych w tym artykule spraw – po 5 latach od złożenia wniosku i 4 latach od wniesienia powództwa.

Jeśli bowiem „po drugiej stronie” natrafimy na urząd lub inny podmiot niechętny do udostępnienia informacji, a na dodatek biegły w kruczkach prawnych, to uzyskanie informacji może stać się wręcz niemożliwe. I niestety, niewielką pomocą okazują się być w tym względzie instytucje, które powinny pomagać w egzekwowaniu prawa do informacji, przede wszystkim sądy. Często – być może z braku doświadczenia, a być może z niechęci do podejmowania spraw trudnych i kontrowersyjnych – przyczyniają się jeszcze do wydłużenia i utrudnienia dostępu. Czy jest wyjście z tego pata?

14 miesięcy zamiast 14 dni
Moja przygoda z informacją publiczną rozpoczęła się niemal równo rok temu. Po kilku bezskutecznych próbach uzyskania pewnych informacji od Prezydenta Radomia na drodze interpelacji składanych przeze mnie jako radnego Rady Miejskiej w Radomiu postanowiłem spróbować uzyskać je w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wiedziałem jeszcze wówczas za bardzo, jak to zrobić, poza tym, żeby skierować pisemny wniosek opatrzony w nagłówku stosownym zwrotem odwołującym się do odpowiedniego artykułu ustawy. Tak też zrobiłem i 30 lipca 2008 roku skierowałem swój pierwszy w życiu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednak i na tak złożony wniosek po upływie regulaminowych 14 dni nie otrzymałem informacji, o jakie występowałem.

Mniej więcej w tym samym czasie trafiłem na informację o zbliżającym się Tygodniu Informacji Publicznej oraz o szkoleniach prowadzonych przez Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej. Okazało się, że jest możliwe zorganizowanie takiego szkolenia w Radomiu. Szkolenie, które odbyło się przy współudziale Stowarzyszenia „Kocham Radom”, a w szczególności kontakt nawiązany dzięki niemu z prowadzącym szkolenie Szymonem Osowskim, pomógł mi podjąć kolejne kroki w związku ze złożonymi przeze mnie wnioskami, które nadal nie zostały wykonane przez Prezydenta Radomia.

Zgodnie z właściwą procedurą odwoławczą, skierowałem więc skargę na bezczynność Prezydenta Radomia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie, wydziału zamiejscowego w Radomiu. WSA nie miał jednak szansy zająć się merytorycznie moją skargą, gdyż Prezydent Radomia wydał w międzyczasie decyzję… umarzającą mój wniosek, przez co – technicznie i formalnie rzecz biorąc – przestał być w bezczynności. Jak się wówczas dowiedziałem i jak się miałem później jeszcze nie raz przekonać, jest to jedno ze standardowych zachowań urzędów chcących utrudnić uzyskanie informacji.

Na decyzję o umorzeniu mojego wniosku o udostępnienie informacji przysługiwało mi prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Radomiu. Takie odwołanie skierowałem, zarzucając Prezydentowi Radomia naruszenie procedur dostępu do informacji publicznej, gdyż nie miał on, moim zdaniem, podstawy do umorzenia mojego wniosku. SKO w Radomiu podzieliło w pełni moją argumentację i uchyliło decyzję Prezydenta Radomia o umorzeniu mojego wniosku, nakazując mu jednocześnie jego wykonanie. Było to w grudniu 2008 roku – niemal pół roku po złożeniu przeze mnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jednak, jako że Prezydent nadal nie wykonywał mojego wniosku – a tym samym postanowienia SKO – w kwietniu 2009 roku złożyłem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu zażalenie na niewykonanie decyzji. Równolegle ponownie skierowałem skargę do WSA w Radomiu, zarzucając bezczynność Prezydentowi Radomia. SKO znów podzieliło moje stanowisko i uznało Prezydenta Radomia bezczynnym, wyznaczając mu jednocześnie miesięczny termin na wykonanie mojego wniosku. Termin ten upływał 19 czerwca 2009 roku. Na dzień przed jego upływem, Prezydent Radomia udzielił mi częściowych odpowiedzi, a częściowo – stwierdził brak możliwości technicznych do udostępnienia niektórych informacji (wyznaczając alternatywną formę udostępnienia: wizytę w urzędzie w określonym dniu i porze), a także wzywając do wykazania interesu publicznego do udostępnienia części informacji, jako rzekomo informacji przetworzonych. Jak się przekonałem, to kolejne z katalogu pretekstów do nieudostępniania informacji – zakres rzekomego przetworzenia bywa bowiem przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji dowolnie rozszerzany, podobnie jak rzekomy brak możliwości technicznych (w moim przypadku – brak możliwości skopiowania dokumentów), który przypisuje się do bardzo wielu, czasem wręcz absurdalnych, czynności (np. odszukanie i skopiowanie dokumentu jako jego rzekome przetworzenie!).

Moja skarga do WSA znów więc stała się bezprzedmiotowa. Jednak ponieważ Prezydent Radomia znów umorzył mój wniosek – z uwagi na niewykazanie przeze mnie, zdaniem Prezydenta, interesu publicznego, a także nieskorzystanie z alternatywnej formy udostępnienia (nie pojawiłem się w urzędzie w wyznaczonym terminie) – znów pozostawało mi odwołanie do SKO. SKO po raz kolejny podzieliło moje argumenty, uchyliło decyzję Prezydenta o umorzeniu mojego wniosku i nakazało mu wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Czego znów Prezydent w terminie nie dokonał.

Kolejne zażalenie do SKO na niewykonanie w terminie decyzji SKO okazało się wreszcie skuteczne, gdyż kilka dni temu – po niemal 14 miesiącach (sic!) od momentu złożenia przeze mnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, po dwóch skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po kilku cząstkowych odpowiedziach i dwóch decyzjach Prezydenta umarzających moje wnioski, po moich czterokrotnych odwołaniach do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym dwukrotnych zażaleniach na niewykonanie decyzji SKO – wreszcie mój wniosek został wykonany! I jak się okazało, w końcu na przeszkodzie nie stanęły ani przeszkody techniczne (brak xero w urzędzie), ani konieczność rzekomego przetworzenia informacji.

Co więc było problemem? Jak dla mnie bez dwóch zdań: niechęć urzędu. Bo o niewiedzy czy nieświadomości trudno mówić. Można by o tym mówić za pierwszym czy drugim razem, ale nie po kilku miesiącach bezskutecznego usiłowania przeze mnie uzyskania informacji, gdy wielokrotnie obszernie uzasadniałem swoje kolejne skargi, zażalenia i odwołania, które wszak przechodziły przez Prezydenta Radomia, zanim trafiły do właściwych adresatów.

Niezbadane są wyroki sądów
Ale oprócz powyższego doświadczenia, ostatecznie zakończonego poniekąd pozytywnie, podjąłem w ubiegłym roku jeszcze kilka, tym razem nieudanych prób uzyskania informacji.

Dwa inne moje wnioski o udostępnienie informacji publicznej przez Prezydenta Radomia stały się w końcu przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Radomiu, który oceniał je pod kątem ewentualnej bezczynności Prezydenta.

Pierwsza rzecz, która rzuca się w oczy, to opieszałość. Mój wniosek o udostępnienie informacji z października 2008 roku, niewykonany przez Prezydenta, po moim dodatkowym wezwaniu, kieruję w końcu w formie skargi przed WSA w lutym 2009 roku. Sąd wyznacza rozprawę na połowę lipca 2009 roku – 9 miesięcy od daty wniosku. Rozprawa odbywa się, jednak WSA wydaje wyrok oddalający moją skargę. Aby odwołać się od wyroku, po pierwsze muszę złożyć wniosek o jego pisemne uzasadnienie. Mijają kolejne tygodnie i pod koniec sierpnia takie uzasadnienie mam wreszcie w ręku. Teraz pozostaje mi już „tylko” złożenie kasacji do NSA i – jak dobrze pójdzie – za jakieś 6-9 miesięcy mogę spodziewać się rozstrzygnięcia. A rozstrzygnięcie to, w najlepszym dla mnie razie, może uchylić wyrok WSA i nakazać ponowne rozpatrzenie mojej skargi. Czyli – jak dobrze pójdzie – gdzieś w połowie 2010 roku być może doczekam się odpowiedzi, czy Prezydent Radomia aby niezgodnie z prawem nie wykonał mojego wniosku z… 2008 roku. Pytanie, co mi będzie po tym, poza satysfakcją, że jednak miałem rację – bo aktualność informacji po 2 latach może być już bardzo wątpliwa.

Na marginesie tylko warto wspomnieć o sprawie kosztów związanych z procedurą odwoławczą przed sądami administracyjnymi. Każda skarga do WSA to 100 złotych. W przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia – uzasadnienie pisemne wyroku kosztuje kolejne 100 złotych. Kasacja do NSA to nie tylko kolejne 100 złotych, ale również konieczność zaangażowania adwokata bądź radcy prawnego, gdyż tylko te osoby mają prawo złożyć kasację do NSA. W przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze obciążenie kosztami postępowania i zastępstwa procesowego strony przeciwnej. Okazuje się więc, że prawo do informacji to w Polsce „zabawa” nie dla biednych.

Jeszcze trudniej otrzymuje się informację i dochodzi sprawiedliwości w przypadku podmiotów innych niż urzędy. ale podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chodzi o spółki komunalne czy państwowe lub z większościowym udziałem funduszy publicznych, w rodzaju PKP, LOT czy PGNiG – to osobny rozdział. Po pierwsze, podmioty te często nie mają w ogóle świadomości, że obowiązują je przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także kodeksu postępowania administracyjnego, który ma tu również zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji. Często nie prowadzą one nawet BIPu, a jeśli nawet go prowadzą, to nie spełnia on warunków ustawowych. Po drugie, nie wiedzą zupełnie, jak się zachować w przypadku otrzymania wniosku o udostępnienie informacji. Jeśli w ogóle, to udzielają ogólnych odpowiedzi, najczęściej odmownych i wymijających, jednak w żaden sposób nie spełniających warunków określonych ustawą – tj. np. niebędących formalną decyzją o umorzeniu bądź sformułowanych w niewłaściwy i nieprecyzyjny sposób.

Wszystkie te mankamenty powodują, że tym trudniej jest skutecznie dochodzić prawa do informacji stosując procedury odwoławcze. W zależności bowiem od rodzaju informacji i sposobu zachowania się podmiotu lub podawanego powodu odmowy udostępnienia informacji, wchodzi w grę inna procedura odwoławcza: skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i w przypadku niektórych rodzajów tajemnicy, bądź skarga do sądu powszechnego w przypadku niektórych powodów odmowy z uwagi na tajemnicę. Przekonałem sie o tym w praktyce.

Skierowałem bowiem dwa pozwy do sądów powszechnych o udostępnienie informacji przez spółkę należącą do samorządu województwa mazowieckiego „Koleje Mazowieckie” oraz spółkę „PKP Przewozy Regionalne”. Te dwie ostatnie powołały się bowiem na tajemnicę przedsiębiorstwa jako podstawę odmowy udostępnienia informacji na moje skierowane do nich wnioski. Liczyłem więc, że sąd rejonowy rozpatrzy merytorycznie, czy powody te są uzasadnione. Niestety, w obydwu przypadkach sąd skupił się wyłącznie na stronie formalnej i oddalił moje pozwy z powodu rzekomego braku wyczerpania przeze mnie całości drogi odwoławczej. Zdaniem sądu, powinienem był po pierwsze skutecznie egzekwować od spółek wydanie przez nie decyzji odmownych – czego one usilnie, mimo moich wezwań, odmawiały – a w przypadku ich braku – skarżyć się najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność. Zgodnie jednak z moją wiedzą, WSA z kolei oddalają podobne skargi z powodu konieczności kierowania odwołań w przypadku określonych rodzajów tajemnic do… sądu powszechnego.

I tak (błędne) koło się zamyka, a podmiot występujący o informację pozostaje z niczym. A nie, przepraszam, nie z niczym – z coraz bardziej ugruntowanym poczuciem i przekonaniem (jeśli nie nabrał go jeszcze po drodze, przy bezskutecznych próbach wyciągnięcia informacji z urzędu lub od innego podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji), że nie warto trudzić się i lepiej dać sobie spokój.

Co potrzebne jest Każdemu?
Czy jednak taki cel przyświecał ustawodawcy, zapisującemu aż w Konstytucji, czyli fundamentalnym akcie prawnym dla całego ustroju naszego kraju, prawo do informacji? Mam nadzieję, że nie.

Jak więc poradzić sobie z powyższymi słabościami? Po doświadczeniach ostatniego roku mam sporo wniosków i przemyśleń co należałoby zmienić, aby prawo do informacji było realizowane. Z góry zaznaczam, że są to moje własne, niekonsultowane i być może obarczone pewnymi lukami czy też słabościami, luźne pomysły.

Po pierwsze, jak w wielu dziedzinach, aby prawo było skuteczne, musi być jasne, ale też szybko egzekwowane. Tym bardziej, że w prawie do informacji ustawodawca przewidział bardziej rygorystyczne, szybsze terminy na rozpatrzenie wniosku. Pamiętajmy, że chodzi o informację. Cóż komu po informacji po dwóch latach (jak dobrze pójdzie)? Jak wiemy, na wykonanie wniosku o udostępnienie informacji podmiot zobowiązany ma 14 dni (w wyjątkowych sytuacjach, które jednak powinny być prawdziwie wyjątkowe – 2 miesiące). Zatem moim zdaniem również odwołanie do wyższej instancji – sądu powszechnego, sądu administracyjnego czy SKO – powinno być rozpatrywane szybko. Oczekiwanie pół roku na termin rozprawy, czy kolejne wiele miesięcy na rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia wyroku pierwszej instancji – jest nieporozumieniem.

Po drugie, powinna być jasno sprecyzowana ścieżka odwoławcza. Dzisiaj, jak pokazuje praktyka, często również dla sądów nie jest jasne, kiedy i w jakich sytuacjach należy odwołać się do jakiego sądu. Ponadto, niejasność ta daje również samym sądom pretekst do szybkiego pozbycia się danego tematu bez konieczności pochylania się nad jego meritum. Cóż, najwyżej sprawa wróci do ponownego rozpatrzenia skierowana przez instancję nadrzędną. Być może dobrym rozwiązaniem byłoby określenie, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej odwołuje się zawsze do jednego typu sądu: WSA (lub sądu powszechnego), bez względu na rodzaj tajemnicy lub ograniczenia.

Po trzecie, należałoby moim zdaniem jaśniej i ostrzej zarazem zdefiniować kwestię bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Pojawiające się, jak w przypadku moich wniosków, interpretacje WSA, że dokonanie przez podmiot zobowiązany jakiejkolwiek czynności – choćby było wydanie głupiej decyzji czy odpowiedzi, bez podstawy prawnej i nijak odnoszącej się do złożonego wniosku o udostępnienie informacji – powoduje, że organ ten nie jest bezczynny, mocno osłabiają zaufanie do wymiaru sprawiedliwości. Zakładając, że sąd wyższej instancji podzieli taki pogląd, to w jaki sposób można by wówczas skutecznie egzekwować od urzędu prawa do informacji? Pozostałoby ono wyłącznie na papierze.

Po czwarte, należałoby rozważyć rozszerzenie katalogu sankcji za nieudostępnianie informacji. I nie chodzi tylko o ich wysokość, ale raczej – dotkliwość czy też prawdopodobieństwo zaistnienia. Oprócz bowiem sławetnego „artykułu 23” ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jednak znów w praktyce praktycznie nie funkcjonuje, być może dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie innych sankcji, np. administracyjnych – finansowych czy dyscyplinarnych, którym podlegaliby konkretni urzędnicy bądź reprezentanci podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Dzisiaj bowiem żadnej takiej sankcji nie ma, poza kwestią wizerunkową i satysfakcją starającego się, że miał rację, bądź „uszczerbkiem honoru” po stronie podmiotu zobowiązanego z drugiej strony, któremu sąd czy SKO wytknie niewłaściwe działanie. Gdyby jednak jakiś urzędnik z własnej kieszeni (uwaga! nie z kasy urzędu, czyli nas wszystkich!) miał zapłacić choćby kilkaset czy kilka tysięcy złotych, a te pieniądze mogły trafić do podmiotu starającego się o informację, jako rekompensata za poniesiony trud – czy na jakiś szczytny cel – jestem pewien, że przypadków utrudniania dostępu do informacji byłoby dużo mniej.

Po piąte, bez względu na powyższe, zwolnione od opłat powinny być wszelkie czynności odwoławcze do wyższych instancji, ponoszone przez obywatela, starającego się o uzyskanie informacji. Skoro dostęp do informacji co do zasady jest bezpłatny, to dlaczego ścieżka odwoławcza przed sądem administracyjnym ma kosztować minimum 300 złotych, nie licząc kosztów korespondencji, ewentualnych kosztów dojazdu na rozprawy oraz kosztów adwokata bądź radcy prawnego sporządzających kasację do NSA? Jak wspomniałem wyżej, powoduje to znaczące ograniczenie prawa do informacji i możliwy podział na osoby, które stać będzie na staranie się o informację i na te, których nie będzie na to stać. Oczywistym jest, że osobom gorzej sytuowanym sytuacja taka wręcz uniemożliwia skuteczne staranie się o dostęp do informacji.

Mam jednak świadomość, że najlepsze czy najbardziej rygorystyczne prawo, dotkliwe sankcje czy skuteczny wymiar sprawiedliwości mogą okazać się niewystarczające. Nic nie zastąpi bowiem dobrej woli urzędu bądź innego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, wynikającego – być może, załóżmy to optymistycznie – z poczucia współodpowiedzialności za swoje działania oraz świadomości swojej roli. Apelujmy więc na każdym kroku do tych podmiotów, gdyż to również w ich interesie powinno leżeć zapewnienie obywatelom rzeczywistego prawa do informacji. Przekłada się to bowiem na zaufanie obywateli do państwa jako takiego oraz do konkretnych urzędów, a tym samym wzmacnia fundamenty, na jakich opiera się nasze społeczeństwo. Utrudnianie – czy wręcz blokowanie – dostępu do informacji, choćby i skuteczne z punktu widzenia urzędu w krótkim terminie, może bowiem okazać się dla niego pyrrusowym zwycięstwem, gdyż zniechęceni i nieufni obywatele nie obdarzą ponownie tej czy innej osoby mandatem przy kolejnych wyborach. Szkody z punktu widzenia całego społeczeństwa mogą być ogromne, choć niewymierne.