Prawo do informacji a prawo autorskie

Prawo dostępu do informacji jest publicznym prawem podmiotowym wskazanym w Konstytucji RP oraz aktach prawa międzynarodowego takich jak Europejska Konwencja Praw Człowieka czy Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych.

Aktem prawnym konkretyzującym procedurę dostępu do informacji na gruncie prawa polskiego jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej („UDIP”).

Z uwagi na konstytucyjny charakter prawa do informacji można je ograniczyć w ściśle określonych przypadkach i jedynie na podstawie przepisów rangi ustawowej. Kwestia ta jest regulowana w art. 5 UDIP, który nie przewiduje możliwości ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na ochronę praw autorskich.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 UPAPP, przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia. Tego typu przedmiot określany jest mianem „utworu”.

W praktyce zdarza się, że utwory w rozumieniu art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych („UPAPP”) stanowią nośnik informacji, co może niekiedy budzić pewne wątpliwości w zakresie sposobu realizacji obejmujących je wniosków.

Prawo do informacji a prawo autorskie

Zgodnie z art. 4 UPAPP nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego:

pixabay.com

• akty normatywne lub ich urzędowe projekty;
• urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole;
• opublikowane opisy patentowe lub ochronne;
• proste informacje prasowe.

W przypadku dokumentów z powyższej listy nie powinno być wątpliwości co do tego, że dostęp do nich nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę praw autorskich. Sprawa może wydawać się nieco bardziej skomplikowana w przypadku informacji nie mieszczących się we wskazanym katalogu.

Zgodnie z art. 17 UPAPP, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacją podlegającą udostępnieniu są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wówczas, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18.09.2008 r., sygn. I OSK 315/08).

Trafnie powyższe stanowisko w wyroku z 15 lipca 2011 r. (I OSK 667/11) uzasadnił Naczelny Sąd Administracyjny:

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast ustawy o prawie autorskim […] podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych.

Powyższe stanowisko nie jest poglądem odosobnionym i spotkać można je również m.in. w:

• Wyroku NSA z 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06
• Wyroku NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10
• Wyroku NSA z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08

Bezpośrednie wskazanie, że nawet wówczas, gdy prawa autorskie do danego dokumentu przysługują innemu podmiotowi, to zawarte w nim informacje powinny zostać udostępnione w trybie UDIP, ma istotne znaczenie z punktu widzenia jawności. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 UDIP przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, zaś zgodnie z art. 33² UPAPP wolno korzystać z utworów dla celów bezpieczeństwa publicznego lub na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub prawodawczych oraz sprawozdań z tych postępowań. W związku z tym wyobrazić można sobie sytuację, w której wnioskując o dostęp do informacji, otrzymujemy odpowiedź, iż z uwagi na prawa autorskie do dokumentu, w którym informacja jest zawarta, jej udostępnienie powinno odbywać się na podstawie, stanowiących lex specialis, przepisów UPAPP. Prezentowane w orzecznictwie stanowisko jasno wskazuje jednak, że właściwym trybem jest w tego typu sytuacjach tryb UDIP.

Oznacza to, że organ nie może uznać, że określona informacja nie podlega udostępnieniu z tego powodu, że prawa autorskie do danego dokumentu przysługują innemu podmiotowi. Ponadto sam fakt, że nośnik informacji jest przedmiotem praw autorskich, nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia zawartej w nim informacji, a informacja ta nie przestaje stanowić informacji podlegającej udostępnieniu.

O jakie informacje znajdujące się na styku prawa do informacji i prawa autorskiego w praktyce może chodzić? Przykładowo w wyroku z 22 października 2015 r. (IV SAB/Po 114/15) WSA w Poznaniu zobowiązał organ wykonawczy gminy do załatwienia wniosku dotyczącego umów o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu polegającego na termomodernizacji budynku szkoły wraz z modernizacją kotłowni oraz instalacji kolektora słonecznego, wraz z załącznikami oraz treścią samego wniosku o dofinansowanie. Z kolei w wyroku I OSK 667/11 Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do kwestii kopii map numerycznych stanowiących załączniki graficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ramach działalności Sieci Watchdog głośnymi sprawami, które wskazują, że sam fakt nieposiadania przez podmiot zobowiązany praw autorskich do określonych dokumentów nie oznacza, że nie podlegają one udostępnieniu, były sprawy dotyczące dostępu do ekspertyz dotyczących rzekomych nieprawidłowości w wyborze Donalda Tuska na Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz ekspertyz na podstawie których Prezydent Komorowski podejmował decyzje w sprawie podpisania nowelizacji ustawy o OFE. Choć z uwagi na sposób działania organów w praktyce dotarcie do powyższych informacji może niekiedy wymagać skierowania sprawy do sądu, to nie powinno ulegać wątpliwości, że przedmiotowe informacje podlegają udostępnieniu niezależnie od przysługującej im ochrony prawnoautorskiej.

Nośnik informacji

Należy dokonać przy tym istotnego rozróżnienia dotyczącego dostępu do samej informacji oraz do jej nośnika. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, obowiązek udostępnienia nośnika dotyczy bowiem jedynie dokumentów urzędowych. W przypadku innych dokumentów obowiązkowi udostępnienia podlega jedynie treść informacji, a nie sam dokument (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1939/19). Dokumentem urzędowym zgodnie z art. 6 ust. 2 UDIP jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Oznacza to, że udostępnieniu podlega treść dokumentu, ale już nie jego forma. Powoduje to, że brak jest obowiązku wykonania skanów określonych dokumentów, gdy nie stanowią one dokumentu urzędowego – wymagane jest wówczas jedynie udostępnienie informacji w nich zawartych. Powyższe dobrze obrazuje przykład wniosku o udostępnienie informacji w zakresie prezentacji multimedialnej przedstawiającej szczegóły planowanych przez dany podmiot inwestycji finansowanych ze środków publicznych. Choć sama prezentacja jako nośnik informacji nie musi być bowiem udostępniana, to udostępnione powinny być zawarte w niej informacje. 

Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego

Kwestia tego, czy określony dokument stanowi przedmiot prawa autorskiego ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego („REUSE”).

Zgodnie z art. 1 REUSE ustawa określa zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystanie. Zgodnie z definicjami wskazanymi w art. 2 ust 1 i 2 REUSE

• informacją sektora publicznego jest każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w art. 3 ustawy,
• ponownym wykorzystaniem jest wykorzystanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora publicznego w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona.

W doktrynie wskazuje się:

U podstaw instytucji otwierania danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego leży idea efektywnego wykorzystywania informacji, a nie samego zapewnienia dostępu do niej w ramach społecznej kontroli sprawowania władzy i gospodarowania środkami publicznymi. Część zasobów informacyjnych podmiotów sektora publicznego jest bowiem na tyle uniwersalna, że może być wykorzystywana przez podmioty inne niż organy władzy publicznej i przeznaczana do innych celów niż wykonywanie zadań publicznych, co więcej – celów realizowanych nie tylko przez te organy czy podmioty publiczne, ale również przez inne podmioty, które w ustawie o otwartych danych określa się jako użytkowników.

Przykładami informacji sektora publicznego są nagrania dźwiękowe, slajdy, filmy, grafiki czy fotografie, które uzyskane w trybie REUSE mogą być wykorzystywane w książkach lub na blogach, ale też np. rozkłady jazdy autobusów, tramwajów etc., na podstawie których tworzone są aplikacje pokazujące, jak w optymalny sposób dostać się środkami komunikacji miejskiej z punktu A do punktu B.

Istotne znaczenie z punktu widzenia praw autorskich w kontekście ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego ma art. 6 REUSE, zawierający katalog jego ograniczeń. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt. 3 prawo do ponownego wykorzystania podlega ograniczeniu, jeżeli prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu UPAPP przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Co za tym idzie, ochrona prawnoautorska stanowi podstawę ograniczenia wykorzystania informacji przez podmioty prywatne w celach innych niż ten, dla którego została ona wytworzona. Nie jest przy tym istotne, czy cel ten ma charakter komercyjny czy niekomercyjny.

Należy przy tym jednak wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 5 REUSE w przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji ze względu na prawa autorskie i prawa pokrewne, podmiot zobowiązany wskazuje podmiot, który posiada te prawa, jeżeli jest znany, albo licencjodawcę, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany przedmiot praw. Wówczas możemy podjąć kolejne kroki, wobec wskazanych podmiotów lub licencjodawców, zmierzające do uzyskania zgody na ponowne wykorzystanie informacji.

Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 2 REUSE podmiot zobowiązany określa warunki ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego mających cechy utworu lub przedmiotu praw autorskich do których przysługują mu autorskie prawa majątkowe lub prawa pokrewne. W szczególności podmiot zobowiązany określa warunek dotyczący obowiązku poinformowania o nazwisku, umieniu lub pseudonimie twórcy, artysty lub wykonawcy, jeśli jest on znany.