Przejrzystość lobbingu poprzez jawność procesu decyzyjnego

Publikujemy opracowanie Access Info Europe opisujące, jak powinny wyglądać standardy w zakresie kontaktów instytucji publicznych i osób publicznych z innymi podmiotami oraz jak instytucje publiczne powinny je sprawozdawać. Temat bardzo na czasie w polskiej rzeczywistości. Widać, że na świecie oczekuje się, iż spotkania będą rzetelnie sprawozdawane i będzie się o nich informowało (w Polsce, gdy to postulowaliśmyhttps://informacjapubliczna.org/aktualnosci/prosimy-uregulowac-stanowienie-prawa/, otrzymaliśmy odpowiedź wymijającą, lekceważącą nasze uwagi, wskazujące na nierzetelne relacjonowanie procesu legislacyjnego – jakże odległą od tego, o czym mówi się w poniższym tekście). Rok później szef Rządowego Centrum Legislacji rozpoczął antyjawnościową krucjatę w prasie. Przedstawiany tekst – nie naszego autorstwa – daje dobre tło dla tego oporu i pokazuje, że nie ma nic dziwnego w oczekiwaniu przejrzystego działania administracji.

Istnieje ogólna zgoda co do tego, że przejrzystość działań lobbystów jest konieczna do zdobycia koniecznej wiedzy, która z kolei pozwoli poddać kontroli faktyczny ich wpływ na decyzje rządu.

Bez względu na to, czy lobbing jest prowadzony przez wielki czy mały biznes lub przez inne grupy interesu – takie jak organizacje pozarządowe – kluczowe pozostaje, aby opinia publiczna była poinformowana o tym kto – poza urzędnikami – miał wpływ na daną decyzję, politykę czy prawo.

Jednym ze sposobów osiągnięcia tego stanu jest wprowadzenie regulacji działań lobbystów w postaci np. rejestrowania grup interesu, wraz z obowiązkiem zgłaszania podejmowanych działań lobbingowych. Rejestr taki, oprócz zwiększenia przejrzystości działań lobbystów, przyczynia się również do zwiększenia możliwości egzekwowania przepisów mających na celu kontrolę ich działalności.

Regulacje i kontrola lobbystów nie są jednak wystarczające, aby uczynić w pełni przejrzystym korzystanie z prywatnych wpływów. Aby opinia publiczna była w stanie stwierdzić, w jaki sposób dana decyzja została podjęta, niezbędne jest udostępnienie informacji na temat przebiegu procesu legislacyjnego przez zaangażowane instytucje publiczne.

Access Info Europe wskazuje najważniejsze kategorie informacji, do których społeczeństwo powinno mieć dostęp, aby zwiększyć przejrzystość lobbingu. W idealnym scenariuszu informacje te będą udostępniane w sposób aktywny (z inicjatywy instytucji), z uwzględnieniem oznaczenia, których procesów decyzyjnych dotyczyły. Oczywiście każda informacja powinna być dostępna także na wniosek o informację.

Sąd Pierwszej Instancji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jasno stwierdził, że „aby obywatele mieli możliwość egzekwowania swoich demokratycznych praw, muszą być w stanie dokładnie śledzić proces podejmowania decyzji (…) i mieć dostęp do wszystkich istotnych informacji”*

1. Standardy Przejrzystości Lobbingu

Poniżej wymienione są typy informacji, które powinny być udostępniane przez instytucje publiczne biorące udział w procesie podejmowania decyzji, włączając w to rząd centralny, ministerstwa, inne podmioty i agencje, jak również samorząd terytorialny oraz wszystkie instytucje prawodawcze narodowego i ponadnarodowego szczebla. Reguła ta dotyczy również Unii Europejskiej.

1. Informacje o spotkaniach

Spotkania urzędników z lobbystami to wciąż najczęstszy sposób wpływania na decyzje, dlatego też niezbędne jest, żeby opinia publiczna wiedziała, jakie spotkania się odbyły. Żeby to osiągnąć, następujące informacje powinny być publikowane:

• Informacje na temat spotkań funkcjonariuszy publicznych z grupami interesu:
  • Tych, które miały miejsce w siedzibie danej instytucji. Np. organizacja Access Info Europe, wraz z innymi grupami interesu uczestniczyła w spotkaniach z Komisją Europejską, dyskutując na temat rejestru lobbystów w Unii Europejskiej.
  • Informacje na temat spotkań, konferencji i wydarzeń, w których uczestniczyli funkcjonariusze publiczni, a organizowanych przez grupy lobbingowe lub takich, na których grupy te były obecne. Np. organizacja Access Info Europe wraz z członkami ALTER-EU* zorganizowały wydarzenie, w którym uczestniczyli przedstawiciele Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.
• Kalendarze wyższych rangą urzędników, które powinny dawać pełen obraz spotkań, w których dana osoba uczestniczyła. Kategoria wyższych rangą urzędników zawiera w sobie zarówno funkcje pochodzące z wyborów, jak i te pochodzące z nominacji, takie jak ministrowie oraz dyrektorzy departamentów.
• Parlamentarzyści i osoby pełniące funkcje pochodzące z wyborów na poziomie regionalnym i lokalnym powinni zgłaszać wszystkie spotkania, jakie odbyli z grupami interesu czy lobbystami. Najbardziej efektywnym sposobem jest w tym przypadku publikowanie kalendarzy czy dzienników. Nie ma jednak potrzeby publikowania szczegółów dotyczących spotkań z indywidualnymi wyborcami.

2. Dokumenty przedstawione przez grupy interesu

Instytucja publiczna powinna być gotowa do udostępnienia wszystkich dokumentów otrzymanych od grup interesu, dotyczących trwającego lub potencjalnego procesu decyzyjnego. W tym także dokumentów, które dostarczają informacji lub mają wpływać na kierunek zamierzeń w sprawach związanych z zakresem kompetencji danej instytucji. Dotyczy to dokumentów i informacji otrzymanych zarówno w oficjalnym procesie konsultacji, jak i poza nim.

3. Plany spotkań i sprawozdania ze spotkań

Wszystkie spotkania, zorganizowane przez instytucje publiczne, a które w części lub w całości dotyczą procesu podejmowania decyzji, powinny mieć plan spotkania, którego szczegółowość powinna umożliwiać opinii publicznej zrozumienie, jakie sprawy były dyskutowane podczas spotkania. Plany te powinny być publikowane najwcześniej jak to jest możliwe, a najpóźniej w momencie informowania uczestników o spotkaniu.

Powinny być tworzone protokoły ze spotkań, na tyle szczegółowe, by umożliwiać opinii społecznej zrozumienie, jakie główne sprawy były dyskutowane, jakich ustaleń dokonano lub jakie podjęto decyzje.

Gdy nie ma formalnego sprawozdania ze spotkania, notatki prowadzone przez uczestniczących w nim urzędników powinny być udostępniane na żądanie. Przykładem takich notatek jest dokument udostępniony przez rząd Wielkiej Brytanii, dotyczący spotkania w Brukseli. (można zobaczyć tutaj)

4. Dokumenty prezentowane lub przytoczone podczas spotkań, na których podejmuje się decyzje

Dokumenty przekazywane osobom uczestniczącym w spotkaniach, powinny być dostępne dla opinii publicznej w tym samym czasie, w którym są przekazywane uczestnikom. W sytuacji, gdy dokumenty przekazywane są uczestnikom w trakcie spotkań, również powinny zostać udostępnione opinii publicznej. To samo dotyczy dokumentów, do których pośrednio odwołują się uczestnicy spotkań.

5. Dokumenty i inne oświadczenia przedstawiane podczas konsultacji publicznych

Jeśli instytucja publiczna prowadzi jakikolwiek proces konsultacyjny, wszelkie dokumenty i innego rodzaju oświadczenia przedstawione przez lobbystów, grupy interesu lub przedstawicieli opinii publicznej w trakcie takiego procesu, powinny być aktywnie udostępniane bez potrzeby wnioskowania (zazwyczaj oznacza to udostępnienie w Internecie).

W sytuacjach, gdy osoby indywidualne, biorące udział w takich procesach, mają możliwość pozostania anonimowymi, ta możliwość nie powinna nigdy dotyczyć lobbystów lub osób pracujących dla grup interesu. Dlatego właśnie niezbędnym jest prowadzenie obowiązkowego i pełnego rejestru lobbystów.

Access Info Europe uważa, że wszelkie oświadczenia przedstawiane przez osoby prawne (firmy, stowarzyszenia, związki zawodowe itp.) powinny być upubliczniane, z uwzględnieniem nazwy podmiotu. Dotyczy to również przypadków, gdy dany podmiot nie jest zarejestrowany w rejestrze lobbystów, gdyż one, ze swojej natury, nigdy nie będą w pełni wyczerpujące. Może zdarzyć się tak, że mała firma lub organizacja pozarządowa nie będzie znała prawa lobbingowego, ale będzie uczestniczyć w procesie konsultacji w sposób podobny do grup interesu.

6. Dokumenty uzasadniające podjęte decyzje

W trakcie procesu konsultacji może zostać przedstawionych wiele dokumentów, z których nie wszystkie muszą być istotne lub mieć odzwierciedlenie w treści ostatecznej decyzji. Niemniej ważne jest, aby opinia publiczna miała dostęp do najważniejszych danych i argumentów, które służyły uzasadnieniu danej decyzji.

7. Deklaracja konfliktu interesów

Kiedy zachodzi ryzyko, iż prywatny lub osobisty interes osoby pełniącej funkcje publiczne może wpływać na realizowanie przez nią oficjalnych obowiązków, funkcjonariusz ten musi być zobowiązany do zadeklarowania występowania potencjalnych konfliktów interesów. Deklaracje takie powinny zawierać wyliczenie podejmowanych przez urzędnika/urzędniczkę płatnych i bezpłatnych działań, a także pracy i pełnienia funkcji poza służbą publiczną, które mogą mieć wpływ na wykonywanie przez niego/nią obowiązków publicznych. Urzędnicy powinni także ujawniać członkostwo lub inną formę związku z organizacjami, która mogłaby zaszkodzić w prawidłowym pełnieniu funkcji publicznej.

Deklaracja interesów powinna być przedkładana w momencie objęcia funkcji, a następnie, w regularnych odstępach czasu, aktualizowana, również wtedy, gdy zmienia się charakter lub stopień ryzyka konfliktu interesów.

Deklaracje te muszą być udostępnione społeczeństwu bez wnioskowania, w formacie, który jest możliwy do odczytania przez komputery. Muszą być również na bieżąco aktualizowane.

Aby dowiedzieć się więcej o tym, co powinna zawierać deklaracja interesu, warto zapoznać się z dokumentem Standardy Rozliczalności Otwartego Rządu (The Open Government Standards on Accountability)

8. Rejestrowanie osób wchodzących do parlamentu i najważniejszych biur rządowych

Rejestrowanie osób wchodzących do parlamentu oraz do wyższej izby parlamentu, dostarcza ważnych informacji o tym, którzy lobbyści prowadzą działania i z kim się kontaktują. Jeśli rejestr lobbystów istnieje, jednym z mechanizmów kontroli jest stworzenie systemu identyfikacji zarejestrowanych lobbystów odwiedzających parlament.

Tam, gdzie możliwe jest oddzielenie spotkań związanych z lobbingiem w obrębie rządu, ministerstw i innych instytucji od wizyt, związanych ze zwykłymi sprawami administracyjnymi, rejestr wejść powinien być upubliczniony. Jawny rejestr wejść do Białego Domu jest tu przykładową dobrą praktyką.

Jawny rejestr wchodzących i wychodzących z parlamentu czy instytucji publicznych nie może zastąpić jednak szczegółowych sprawozdań ze spotkań. Tylko one bowiem umożliwią zapoznanie się z informacjami o tym, kto spotkał się z kim i o czym rozmawiano.

1. Śledzenie procesu decyzyjnego i legislacji

Śledzenie procesu decyzyjnego i legislacyjnego pozwala opinii publicznej orientować się w postępach danego procesu, rozumieć, na jakim etapie się on znajduje oraz nieć dostęp do wszelkich istotnych dokumentów, włączając w to te otrzymane od lobbystów i grup interesu.

Dobrą praktyką jest umieszczenie wszystkich tych informacji w jednym miejscu na stronie internetowej i częste ich aktualizowanie, zgodnie z postępami w danym procesie decyzyjnym.

Dobrą praktyką jest również umożliwienie użytkownikom danej strony zapisania się na zautomatyzowane powiadomienia (alerty) o nadchodzących debatach i konsultacjach publicznych, związanych z danym procesem decyzyjnym lub inicjatywą ustawodawczą.

Śledzenie procesu decyzyjnego i legislacji powinno prezentować historię całego procesu, na podstawie którego decyzja została podjęta lub przyjęto ustawę.

III. Wyjątki ujawnianiu informacji o procesie decyzyjnym

Większość regulacji dostępu do informacji zawiera w sobie wyjątki, które pozwalają na ograniczenie dostępu do pewnych informacji, w celu ochrony procesu decyzyjnego. Zazwyczaj taki wyjątek powinien być równoważony tzw. testem interesu publicznego. Innymi słowy, domniemana szkoda dla procesu decyzyjnego powinna być każdorazowo przeciwstawiona szkodom dla interesu publicznego, gdyby dany proces został utajniony.

Jednym z przykładów uzasadnionego ograniczenia dostępu do informacji w czasie procesu decyzyjnego, jest nieujawnianie informacji dotyczących wyboru zleceniobiorcy w trakcie trwania przetargu publicznego, w momencie między zamknięciem przyjmowania ofert a ogłoszeniem zwycięzcy. W tym czasie nie jest konieczna publikacja dokumentów. Jednak po ogłoszeniu decyzji, ważne informacje, w tym szczegóły zwycięskiej oferty i zawarta umowa powinny zostać upublicznione. Taka ochrona procesu podejmowania decyzji jest uzasadniona zazwyczaj tylko w pewnym okresie, po którym informacje powinny zostać upublicznione.

Oczywiście bardzo ważne jest, aby pozostawić „przestrzeń do namysłu” wewnątrz rządu, szczególnie w najwcześniejszym stadium tworzenia polityk. Niepowodzenie w ochronie tej części procesu może obniżyć jakość tego procesu, zmniejszając jego kreatywność.

Jednak, poza dawaniem przestrzeni do namysłu i otwartej i szczerej dyskusji, nic nie odróżnia wczesnego stadium procesu podejmowania decyzji od innych. Potwierdza to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekając, że zasada przejrzystości dotyczy całego tego procesu.**

Dodatkowo coraz częściej zauważa się, że rząd podejmuje lepsze decyzje, jeśli proces decyzyjny jest otwarty dla szerokiej publiczności. Z jednej strony daje to pewność, że istotne fakty będą przedmiotem dyskusji, z drugiej zmniejsza ryzyko zawłaszczenia procesu przez grupy prywatnych interesów.

Dlatego tak ważna jest pełna przejrzystość lobbingu wokół procesów decyzyjnych. Podobnie ważne jest takie zapewnienie dostępu do informacji, aby informacje dostępne lobbystom, były także dostępne organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i całej opinii publicznej.

W dwudziestym pierwszym wieku, koncepcja otwartego rządu oznacza zapewnienie otwartości procesów decyzyjnych, w takim stopniu jak to tylko możliwe, dzięki czemu partycypacja i rozliczalność działań władzy będą na najwyższym poziomie. 

* Access Info Europe vs. Council of the European Union, General Court of the European Court of Justice, Case T-233/09, wyrok z dnia 22 marca 2011, paragraf 69.

**The Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU) – Sojusz na rzecz przejrzystości lobbing I regulacji etycznych

Tekst oryginalny dostępny jest tutaj: http://www.access-info.org/en/lobbying-transparency/526-lobbying-report

Dziękujemy Annie Kuliberdzie za wolontarystyczne przetłumaczenie tekstu. Wszystkie wyróżnienia dodała Redakcja.

Access Info Europe