Przełom w dostępie do orzeczeń dyscyplinarnych prokuratorów?

Dzięki wyrokowi Naczelnego Sadu Administracyjnego być może już niedługo będziemy mieli dostęp do wyroków dyscyplinarnych prokuratorów. Dotychczas pozostawało tu pole do interpretacji – przepisy były niejasne i Prokurator Generalny miał wątpliwości, czy stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skargę złożyła osoba prywatna, ale kasację od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rzecznik Praw Obywatelskich. To dobry, projawnościowy wyrok.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o prokuraturze[1] postępowanie dyscyplinarne prokuratorów, w przeciwieństwie do pozostałych zawodów prawniczych, jest prowadzone z wyłączeniem jawności, a zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, orzeczenia dyscyplinarne można podać do wiadomości publicznej po ich uprawomocnieniu się, na podstawie uchwały sądu dyscyplinarnego. Prokurator Generalny, rozpatrując wniosek o udostępnienie dwóch orzeczeń sądów dyscyplinarnych[2], stanął na stanowisku, że powyższa regulacja nie pozwala na udostępnienie wnioskującemu kopii orzeczeń.

Na powyższe stanowisko Prokuratora została złożona skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd podzielił stanowisko organu i oddalił skargę[3] stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej[4].
Powyższy przepis stanowi, że ustawa o dostępie nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem WSA takim przepisem szczególnym jest opisany wyżej art. 76 ustawy o prokuraturze.

Sąd przywołał w pierwszej kolejności obowiązujące przepisy prawa, które regulują dostęp do akt sprawy postępowań prowadzonych w sprawach cywilnych, administracyjnych i karnych. Zdaniem Sądu, obowiązujące regulacje odnoszące się do prawa wglądu do akt sprawy pokazują, że ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot powinien mieć dostęp do akt sprawy, to wyraźnie reguluje taki dostęp w przepisach. Art. 76 ust. 1 ustawy o prokuraturze statuuje zasadę tajności postępowania dyscyplinarnego w sprawach prokuratorów, jednakże Sąd wskazał, że skarżący nie ubiegał się o udział w takim postępowaniu, tylko o dostęp do orzeczeń.

Jednocześnie zdaniem Sądu, skoro orzeczenia stanowią część składową akt sprawy dyscyplinarnej, to należało wyjaśnić, czy w ustawie o prokuraturze został uregulowany dostęp do akt sprawy postępowania. Taka regulacja nie znajduje się w ustawie o prokuraturze, a zgodnie z art. 89 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania karnego. Odpowiedni przepis art. 156 § 1 K.p.k. stanowi, że dostęp do akt mają tylko określone w nim podmioty[5], a za zgodą prezesa sądu akta mogą zostać udostępnione innym osobom.

W rezultacie Sąd przyjął, że stanowisko prokuratora, zgodnie z którym przepisy ustawy o prokuraturze statuujące niejawność postępowania, wyłączają zastosowanie innych ustaw, w tym przepisy art. 156 K.p.k., jest nieprawidłowe. Jednak z uwagi na odpowiednią regulację dostępu do akt sprawy, która wyłącza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona.
Sprawa trafiła do Rzecznika Praw Obywatelskich z wniosku Skarżącego, który zdecydował o wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego[6].

Zdaniem Rzecznika WSA niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego – art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmując, że organ prawidłowo zastosował ten przepis i na jego podstawie przyjął, że do udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych zastosowanie mają przepisy ustawy o prokuraturze, a nie przepisy u.d.i.p. Nieprawidłowe zastosowanie przepisów wynikało, według Rzecznika, z błędnego przyjęcia przez Sąd, że sprawa dotyczyła dostępu do akt sprawy, a nie dostępu do kserokopii orzeczeń sądów dyscyplinarnych, znajdujących się w tych aktach.

Rzecznik wskazał w skardze, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku uregulowania w innych aktach prawnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca w żadnym innym przepisie nie uregulował zasad i trybu udostępniania orzeczeń wydanych w sprawach dyscyplinarnych prokuratorów. Powołane przez Sąd przepisy regulują bowiem dostęp do akt sprawy dyscyplinarnej, a wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dwóch orzeczeń sądu dyscyplinarnego, a nie akt sprawy.

Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że akta sprawy dyscyplinarnej nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na postawie przepisów u.d.i.p. doprowadziło do konkluzji, że orzeczenie sądu dyscyplinarnego, jako część składowa tych akt, także nie podlega udostępnieniu. Taki wniosek prowadzi do nieprawidłowego przyjęcia, że jakiekolwiek dokumenty, po ich włączeniu do akt sprawy (karnej, administracyjnej, cywilnej lub dyscyplinarnej) przestają mieć walor informacji publicznej, a stosuje się do ich udostępniania przepisy regulujące dostęp do akt sprawy w danym postępowaniu.
W ocenie Rzecznika, skoro żadne przepisy innych ustaw nie regulują zasad i trybu udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych prokuratorów, stwierdzić należy, że do wniosków o udostępnienie orzeczeń zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie zdaniem Rzecznika, orzeczenie sądu dyscyplinarnego dla prokuratorów posiada walor informacji publicznej i z tego względu Prokurator Generalny pozostaje w bezczynności. Prawidłowe rozpatrzenie wniosku w oparciu o u.d.i.p polega bądź to na udostępnieniu żądanej informacji (po jej ewentualnej anonimizacji), bądź na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia[7].

Treść orzeczenia sądu dyscyplinarnego jest niewątpliwie, zdaniem Rzecznika, informacją o działalności organów władzy publicznej, w tym wypadku zarówno sądu dyscyplinarnego (informacja o sposobie rozstrzygnięcia sprawy), jak i prokuratora (informacja o działaniach podjętych przez osobę będącą funkcjonariuszem publicznym)[8]. Kwalifikacja orzeczeń wydanych przez sądy powszechne do kategorii informacji publicznej była przedmiotem orzecznictwa sądów, które przyjmowały, że treść orzeczeń posiada walor informacji publicznej[9].

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Rzecznika wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. o sygn. I OSK 2057/14, podkreślił[10], że sprawa nie dotyczyła dostępu do akt sprawy oraz wskazał, iż orzeczenie sądu dyscyplinarnego jest informacją publiczną. Sąd nie podzielił stanowiska sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym ustawa o prokuraturze jest odrębną regulacją, wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd powołał w tym zakresie stanowisko wyrażane wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazując, że dla zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p niezbędne jest porównanie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji oraz powoływanej odrębnej regulacji. Dopiero taka analiza pozwala na przyjęcie, że odrębna regulacja wyłącza w całości lub w części stosowanie ud.i.p.
Jak wskazał Sąd, czym innym jest dostęp do akt sprawy jako zbioru dokumentów, a czym innym zadanie organu udostępnienia konkretnych dokumentów. Z uwagi na brak w ustawie o prokuraturze regulacji dotyczącej dostępu do orzeczeń sądu dyscyplinarnego, zastosowanie musi znaleźć ustawa o dostępie do informacji. Jak wskazał Sąd, jest różnica pomiędzy upublicznieniem wyroku w oparciu o art. 76 ust. 2 ustawy o prokuraturze, które może być traktowane np. jako dodatkowa dolegliwość dla obwinionego prokuratora, a dostępem do informacji publicznej.
Z tego względu, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził bezczynność Prokuratora Generalnego, zobowiązując go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W rezultacie, na aktualnym etapie sprawy, Prokurator Generalny został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wskazanych orzeczeń sądów dyscyplinarnych w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Istnieje szansa, że wyrok NSA okaże się przełomem w dostępie do wyroków dyscyplinarnych dla prokuratorów. Prokurator Generalny od dawna postuluje zmianę trybu postępowania dyscyplinarnego i uchylenie przepisów uniemożliwiających jawne rozpatrzenie sprawy dyscyplinarnej[11]. Wyrok NSA powinien przekonać organ, że nawet bez zmiany przepisów, możliwe jest już w obecnym stanie prawnym, udostępnianie orzeczeń sądów w oparciu o przepisy ud.i.p.

[1] Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.).
[2] We wniosku obywatel zwracał się o udostępnienie „orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego dla prokuratorów przy PG z dnia 21.09.2011 r. wraz z uzasadnieniem (wydane w sprawie prokuratora Prokuratury Rejonowej obwinionego o przywłaszczenie sobie tytułu prokuratora Prokuratury Okręgowej) oraz orzeczenia Odwoławczego Sądu Dyscyplinarnego z uzasadnieniem od orzeczenia opisanego w pkt 1”.
[3] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. o sygn. II SAB/Wa 548/13.
[4] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej też jako u.d.i.p.)
[5] Są to strony postępowania, obrońcy, pełnomocnicy, przedstawiciele ustawowi i podmiot określony w art. 416 K.p.k. – podmiot, który uzyskał korzyść majątkową.
[6] Pismo z dnia 18 kwietnia 2014 r., znak I.6060.19.2014.KM.
[7] Wymóg wydania decyzji wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
[8] Rzecznik wskazał przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej np. w orzeczeniu NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. o sygn. I OSK 123/06, w którym Sąd przyjął, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.
[9] Przykładowo, w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. o sygn. I OSK 1938/10, wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. o sygn. II SAB 408/03 czy w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r. o sygn. II SAB/Kr 92/07.
[10] Uzasadnienie do wyroku nie zostało jeszcze sporządzone, główne tezy sądu zostały powołane w oparciu o uzasadnienie ustne.
[11] Por np. artykuł W. Ivanova, Prokuratura Generalna nie ujawnia wyroków dyscyplinarnych, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 3 lutego 2014 nr 22.