Logo Logo Menu
Zamknij

Publikacja udostępnionej informacji – czy zawsze można?

Co zrobić, jeśli uzyskana informacja publiczna jest opatrzona klauzulą, wedle której zawarte w niej informacje są skierowane wyłącznie do wnioskodawcy? Czy takie informacje można opublikować w Internecie?

Wydawałoby się, że odpowiedź na to pytanie jest oczywista – wszak mowa jest o informacji „publicznej”, a zatem dotyczącej spraw całej społeczności i dostępnych dla wszystkich. Nie powinno być zatem przeszkód w jej dalszym udostępnieniu, czy rozpowszechnianiu. Tym niemniej każdemu może wydarzyć się sytuacja, która spotkała osobę, która zgłosiła się do Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Zawnioskowała o udostępnienie filmu ze Zjazdu Katedr Teorii i Filozofii Prawa jednego z polskich uniwersytetów. Informację udało się uzyskać – ale w postaci linku do niepublicznego filmu na YouTube. Co więcej, w opisie filmu widniała informacja:

Tylko do jednorazowego podglądu, wszystkie prawa autorskie i majątkowe zastrzeżone. Zakaz PUBLIKACJI i POWIELANIA.

Podobna formułka znalazła się w informacji publicznej uzyskanej przez Sieć Obywatelską od jednej z partii politycznych. Sprawa dotyczyła historii kont bankowych, a informacja była opatrzona taką klauzulą:

Informacje zawarte w niniejszym piśmie objęte są tajemnicą zawodową i skierowane zostały wyłącznie do osób wymienionych powyżej. W przypadku otrzymania niniejszego pisma przez osobę, która nie jest jego adresatem, prosimy o nie zapoznawanie się z jego treścią i niezwłoczne powiadomienie nadawcy.

Jak zatem wnioskujący powinni zareagować, gdy uda im się uzyskać informację publiczną z podobnym komunikatem?

Zacznijmy od podstawowego faktu – prawo do informacji nie jest polskim wynalazkiem, lecz prawem powszechnie przyjętym w społeczności międzynarodowej. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie TASZ p. Węgrom stwierdził, że opinia publiczna ma prawo do informacji o publicznym znaczeniu. Sprawa dotyczyła wniosku organizacji pozarządowej o udzielenie dostępu do wniosku posła węgierskiego, w którym domagał się on zbadania konstytucyjności karnych przepisów antynarkotykowych po nowelizacji. Jak podkreślił Trybunał, tworzenie przeszkód w dostępie do informacji publicznej stanowi ograniczenie wolności słowa i może wpływać negatywnie na jakość i stan debaty publicznej. Szczególna rola jest tu przypisana mediom i organizacjom pozarządowym. Z kolei w wyroku Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii z 25 czerwca 2013 r. ETPCz posunął się do stwierdzenia, że „silna demokracja wymaga transparentności, do której dostęp mają wszyscy obywatele”. Z kolei w wyroku w sprawie Magyar Helsinki Bizottság p. Węgrom z 8 listopada 2016 r. Trybunał poszedł jeszcze dalej, wyrokując, iż prawo do informacji ma charakter samodzielny, i niezależny od uprawnień przyznanych w ustawodawstwach krajowych.

Prawo do informacji  jest ujęte w szeregu aktów prawa międzynarodowego – w art. 10 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, oraz art. 11 Karty Praw Podstawowych UE. Należy więc pamiętać, że prawo do informacji jest prawem człowieka i wywodzi się z wolności wypowiedzi, a szerzej – wolności słowa.

Tryby i procedury

Przede wszystkim trzeba wskazać, że informacja publiczna jest uwzględniona w Konstytucji RP. Wspomniane wyżej wolności – wolność słowa i prawo do informacji – są ujęte w art. 54 i art. 61 Konstytucji. Ma to niebagatelne znaczenie. Konstytucyjny rodowód tych wolności oznacza, że przysługuje im wyjątkowa ochrona, a ich ograniczanie podlega specjalnym, wyrażonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymogom. Dla przykładu, ograniczenie praw konstytucyjnych jest możliwe tylko w formie ustawy, i tylko w taki sposób, by nie naruszyć istoty danego prawa bądź wolności. Te zasady są wyrazem dążenia do tak zwanego „otwartego rządu”, której jednym z kluczowych elementów jest partycypacja obywatelska w procesie rządzenia.

Tryb udostępniania informacji publicznej jest uregulowany w ustawie – i regulacja ta jest zasadniczo kompletna. Nie przewiduje ona per se ograniczeń prawa do informacji, które wprost zakazywałoby dalszego dzielenie się informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma jednak absolutnego monopolu na tę praktykę. Przepis art. 1 ust. 2 stwierdza wprost, że „przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi”. Do tej problematyki odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019 (sygn. akt I OSK 928/17):

Odrębny tryb i zasady dostępu powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. Tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Oznacza to tyle, że w niektórych sprawach dostęp do informacji publicznej może być uregulowany przepisami innej ustawy – dla przykładu, dostęp do sprawozdań finansowych spółki jest regulowany ustawą o Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie ustawą o dostępie do informacji publicznej. Warto jednak przyjrzeć się, czy dana ustawa wprost wprowadza ograniczenia, bowiem w zakresie spraw nieuregulowanych należy stosować przepisy UDIP. 

Informacja publiczna to nie informacja ponownie wykorzystana

 Spośród innych niż ustawa o dostępie do informacji publicznej uregulowań duże znaczenie ma ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego jest związane z celem gospodarczym i rynkowym, zaś informacja publiczna ma przede wszystkim charakter politycznego prawa kontrolnego obywateli nad życiem publicznym. Dotyczą one zatem innych materii. Tryby udostępniania informacji publicznej i udostępniania informacji sektora publicznego są relatywnie podobne, ale nieidentyczne. Cechą charakterystyczną posługiwania się informacjami sektora publicznego jest to, że ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego wymagać może uzyskania zgody. W przypadku informacji publicznej taka zgoda nigdy nie jest wymagana.

Do różnic między trybami odniósł się Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1093/1), wskazując:

Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Jeśli zatem zwrócimy się o informację publiczną drogą ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nasz wniosek powinien być rozpatrzony w trybie UDIP. Tym samym nie będą nas dotyczyły ograniczenia ponownego wykorzystania informacji, odnoszące się do informacji sektora publicznego.

Po pierwsze, nie szkodzić (prawom innych osób)

W przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej „wbudowane” są zabezpieczenia przed naruszeniem praw innych osób. Przede wszystkim dotyczy tego art. 5. Prawo do informacji jest zatem ograniczone m.in. przepisami dotyczącymi informacji niejawnych, a także ochroną prywatności osób fizycznych oraz tajemnicą przedsiębiorcy. Tego typu ochrona zasadniczo realizuje się na etapie składania i realizacji wniosków: podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien je odpowiednio zanonimizować, by nie naruszyć niczyjego prawa do prywatności.

Dlatego, jeśli informacja jest już udostępniona, to powinna zawierać wyłącznie informację publiczną, która może być dalej przekazywana i udostępniana.

Nie znaczy to jednak, że zawsze tak się dzieje, albo że zawsze to jest możliwe. Może dojść do sytuacji, w której Organ zwyczajnie udostępni „za dużo”, i poda, dla przykładu, informację dotyczącą adresu danej osoby. W takiej sytuacji, to na wnioskującym spoczywa obowiązek odpowiedniego zanonimizowania danych, a błąd Organu tego obowiązku nie uchyla! W przeciwnym razie narażamy się na pozew ze strony osoby, której prywatność (tudzież inne dobro osobiste) zostało naruszone.

Dane osobowe, których naruszenie może owocować pozwem, to wszystkie dane, po których daną osobę można zidentyfikować: dla przykładu imię i nazwisko, adres, numer PESEL i telefonu. Warto pamiętać, że prawo do prywatności jest ograniczone względem osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) wskazywał, że w sytuacji potencjalnego konfliktu między prawem obywateli do informacji publicznej, a prawem osoby publicznej do prywatności, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć, czy informacja będąca przedmiotem sporu związana jest z transparentnością życia publicznego, i jak silny jest to związek. Dla przykładu, absurdalna byłaby sytuacja, w której urzędnik sprzeciwia się ujawnieniu swojego imienia i nazwiska – obywatele mają prawo znać tożsamość urzędników. Z drugiej strony jego prywatny numer komórkowy nie jest bezpośrednio związany ze sprawami publicznymi, i tu urzędnikom i osobom pełniącym funkcje publiczne przysługuje prawo do ochrony prywatności, tak jak innym obywatelom.

Pośród danych osobowych wyróżnia się kategorię tzw. danych wrażliwych, które dotyczą osobistych, intymnych spraw jednostki. Są to dane odnoszące się do zdrowia, tożsamości rasowej i etnicznej, orientacji seksualnej jednostki, bądź danych biometrycznych umożliwiających jednoznaczną identyfikację osoby fizycznej. Ujawnienie danych wrażliwych zawsze będzie naruszeniem prywatności takiej osoby, niezależnie od tego, czy pełni funkcje publiczne.

Warto także mieć na uwadze, że niektóre dobra osobiste będą przysługiwały nie tylko osobom fizycznym, lecz również osobom prawnym – na przykład jej dobre imię. Taka osoba prawna może w podobnej sytuacji szukać ochrony prawnej – tak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z kwietnia 2013 r. (sygn. akt III CSK 198/12). Dlatego przy dalszym udostępnieniu informacji publicznej należy rozważyć, czy nie zawiera ona niezanonimizowanych informacji, które mogą naruszać czyjeś dobra osobiste, bądź ujawniać dane osobowe.

Tajemnica zawodowa – tylko dla obowiązanych

Przeszkodą do opublikowania danej informacji w Internecie nie jest tajemnica zawodowa… o ile nie jesteśmy podmiotem, na którym ciążą obowiązki wynikające z tej tajemnicy. Dla przykładu, sankcje karne grożą temu, kto obowiązany do zachowania tajemnicy bankowej, ujawnia lub wykorzystuje informacje stanowiące tajemnicę bankową, niezgodnie z upoważnieniem określonym w ustawie. Także tajemnica adwokacka jest obowiązkiem ciążącym na adwokacie.

Dlatego jeśli otrzymamy informację publiczną, to nieprzekazywanie jej dalej ze względu na tajemnicę obciążającą organ udostępniający, jest kwestią naszej decyzji. Nie można bowiem domagać się zachowania tajemnicy od podmiotów, które nie mają obowiązku jej zachowania – to znaczy nie wynika on z ustawy, bądź osoba nie przyjęła na siebie zobowiązania zachowania tajemnicy.

Uważać, ale udostępniać

Powyższe teoretycznoprawne uwagi mają istotne znaczenie. Ze względu na status prawa do informacji i obostrzenia jego ograniczeń, należy przyjąć ogólną dyrektywę, że uzyskana informacja publiczna nie jest czymś, co organ „daje” obywatelowi, czym go „obdarza”, lecz przeciwnie – stanowi egzekwowanie władczej roli obywatela w naszym systemie politycznym. Innymi słowy, o ile mogą istnieć ograniczenia prawa do informacji, w tym jej dalszego udostępniania, tak samo prawo do informacji jest oparte na idei maksymalnej jawności życia publicznego. Takie stanowisko było wyrażane także w orzecznictwie – Sąd Okręgowy w Radomiu w wyroku z 2 lipca 2010 r., sygn. akt V Ka 95/10 wskazał, iż na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – art. 10 –  każdy ma prawo do wyrażania swojej opinii; prawo to obejmuje posiadanie i przekazywanie informacji bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje, że swoboda wypowiedzi czy też krytyka osób pełniących funkcje publicznej jest niezbędna w demokracji i podlega ochronie. Z kolei NSA w Łodzi w wyroku  z 6 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Ł 2722/95) orzekł:

Prawo do informacji wynika jednak z szerszego prawa do wyrażania opinii, ustanowionego w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (…). Prawo do uzyskiwania informacji jest zatem – w ujęciu Konwencji, elementem szerszego prawa do swobodnego wyrażania opinii.

Należy więc pamiętać, że udostępnianie uzyskanej informacji publicznej jest także wyrazem swobody wyrażania opinii.

Odnośnie sprawy dotyczącej  filmu ze Zjazdu Katedr Teorii i Filozofii Prawa, doradzaliśmy wnioskującej osobie, by napisać z prośbą o wyjaśnienie i wskazaniem, że skoro informacja została udostępniona, to można ją rozpowszechniać. Wskazywaliśmy też, że warto zapytać, na jakich zasadach odbywała się ta konferencja i jej rejestrowanie. Osoba wnioskująca postanowiła dostosować się do życzenia udostępniających informację, i nie rozpowszechniła nagrania po zapoznaniu się z jego treścią. Z kolei z efektami naszych działań dotyczących finansów partii politycznych można zapoznać się chociażby na naszej stronie , a także na naszym fanpejdżu.

Jak zatem widać, w przeważającej części nie będzie poważnych przeszkód do dalszego udostępniania uzyskanej informacji publicznej. Należy jednak uważać, by przypadkiem nie opublikować informacji, które zawierają dane wrażliwe, i tym samym naruszają dobra osobiste osób fizycznych, bądź naruszają dobra osób prawnych. Mogą się także zdarzyć sytuacje, w których dalsze upowszechnianie informacji będzie utrudnione ze względu na udostępnienie jej na gruncie innej ustawy niż ustawa o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady jednak, jeśli udało się ją uzyskać, to może zostać udostępniona. Za naszym prawem do udostępniania informacji publicznej stoi szereg konstytucyjnych i międzynarodowych gwarancji prawnych.

Chcesz, aby Twoje prawa były chronione, a politycy mądrze wydawali Twoje pieniądze?

Wspieraj nas lub włącz się w nasze działania

Komentarze 3

Dodaj komentarz

Przed wysłaniem komentarza przeczytaj "Zasady dodawania i publikowania komentarzy".

Twój adres email nie zostanie opublikowany.

  • L

    Niby dlaczego osoba, która uzyskała informację w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na obowiązek jeszcze analizować stertę dokumentów pod kątem tego, czy organ udostępniający nie udostępnił za dużo informacji? Np. że dane jakiegoś pracownika w urzędzie nie powinny być udostępnione, albo że jakiś dokument np. nagranie, projekt logo, fragment mapy geodezyjnej, (za którą normalnie trzeba byłoby zapłacić) jest chroniony prawami autorskimi??? Czy wnioskujący ma obowiązek być ekspertem ze wszystkich dziedzin prawa? Z jakiego przepisu wynika nakaz obywatela do analizowania, czy organ który mu udostępnił informacje, nie popełnił błędu?

    • l

      Można uzyskać odpowiedź o podstawy prawne wskazanego w artykule obowiązku mającego niby ciążyć na obywatelu?

    • Szymon Dubiel

      Ten obowiązek wynika z ochrony praw osób trzecich, przede wszystkim z art. 23 Kodeksu cywilnego: „Dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego”, a także z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W wyr. SN z dnia 16 października 1990 r. o sygn. akt I CR 531/90 pojawia się choćby teza, że ujawnienie nazwiska osoby wbrew jej zastrzeżeniu jest naruszeniem dobra osobistego danego człowieka. Zasadniczo życie intymne człowieka podlega pełnej ochronie prawnej (wyr. SN z 11 marca 1986 r., sygn. akt I CR 4/86), i nie uwzględniając tego narażamy się na konsekwencje wynikające z art. 24 kodeksu cywilnego (czyli np. zadośćuczynienie pieniężne).
      Przy czym nie sądzę, aby konieczna była analiza masy dokumentów, by tego uniknąć, a wystarczy zdrowy rozsądek. Jeśli w udostępnionych nam przez urząd dokumentach znajdzie się czyiś adres bądź numer PESEL, to chyba będzie jasne, że „puszczenie” tych danych w Internet może skutkować przedsądowym wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa.