Sąd administracyjny vs. ustawodawca kazus I OSK 89/09 – opinia prawna to informacja publiczna?

O czym jest ten wyrok

Sądy rozstrzygały czy opinia sporządzona została przez Departament Zastępstwa Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa w celu podjęcia ewentualnej decyzji w kwestii wystąpienia przeciwko poszczególnym właścicielom lokali – członkom Wspólnoty Mieszkaniowej z pozwami do sądu powszechnego o unieważnienie umów sprzedaży podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt  II SAB/Wa 133/08 – uznał, że taka opinia stanowi informację publiczną i użył takich argumentów:

1. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
2. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
3. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
4. Wskazać należy, że opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej, stanowi więc zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).
5. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Takie rozstrzygnięcie nie znalazło uznania przed NSA (I OSK 89/09), który stwierdził, że ta opinia prawa nie stanowi informacji publicznej, a to dlaczego:

1. Mając na uwadze powyższe bezsporne ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż po pierwsze żądana opinia prawna nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy, po drugie informacja o celowości wystąpienia przez ministra Skarbu Państwa na drogę sądową przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej była już w ich posiadaniu, najpóźniej od chwili doręczenia pozwów poszczególnym właścicielom lokali. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
2. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów.
3. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie np. cywilnej czy karnej ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, Lex nr 78063).
4. Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SAB 105/02, Lex nr 137863).
5. W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej […] w Warszawie. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02, „Wokanda” 2002/11/31).
6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
7. Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje też bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego.

Moim zdaniem można wyprowadzić taki wniosek: NSA uznał, że każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa jest informacją publiczna. Informacja publiczna odnosi się do faktów. Jednak opinia prawna nie dotyczy faktów, a zamierzeń – a w informacji publicznej chodzi o cel jej wytworzenia. A dodatkowo żądanie informacji publicznej winno wiązać się z interesem publicznym, a nie indywidualnym interesem jednej ze stron. W zakresie argumentacji NSA w tej sprawie przywołał jedynie art.  1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego nie wynika moim zdaniem norma (ani z innych przepisów), która pozwoliłaby na takie wnioskowanie.

Rząd ogranicza dostęp do informacji i wskazuje na wyrok I OSK 89/09

Historię nowelizacji można przeczytać u nas na stronie w dziale nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypominam jaki to argument przyświecał rządowi, aby wprowadzić nowe ograniczenie:

Przy podejmowaniu decyzji w sprawach spornych – w szczególności w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi lub arbitrażowymi – organy reprezentujące Skarb Państwa często posługiwać się muszą zewnętrznymi opiniami prawnymi (lub wewnętrznymi stanowiskami). Opinia taka przedstawiać musi ryzyka procesowe, istniejące po stronie Skarbu Państwa lub Rzeczpospolitej Polskiej. Często zdarza się, że po zapoznaniu się z ryzykami procesowymi właściwy organ podejmuje decyzje o kontynuowaniu postępowania.
Kierunek zaproponowanych zmian ustawowych odzwierciedlają poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 89/09, publ.: LEX nr 590773, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż: „Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej”.

Udostępnienie stanowisk, opinii, analiz na zbyt wczesnym etapie danego procesu gospodarczego negatywnie odbija się w sferze interesu Skarbu Państwa przez pogorszenie jego pozycji negocjacyjnej. Należy zaznaczyć, iż po zakończeniu tego procesu, takie informacje będą mogły być udostępniane i ponownie wykorzystywane na zasadach określonych w przepisach zmienianej ustawy. (str. 14). Zatem ustawodawca chcą wprowadzić nowe ograniczenie wyraźnie wskazuje, iż jego zdaniem opinie prawne stanowią informację publiczną jednak nie powinny być udostępnione przez określony czas.

(Projekt ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (w brzmieniu skierowanym do rozpatrzenia przez Radę Ministrów – str. 16)

Takie stanowisko prezentowane jest również w mailach przesyłanych w ramach procesu legislacyjnego oraz z protokołu z komisji prawniczej.

Nowe przepisy – te same problemy

Sprawdzając jak będą działały nowe przepisy i może w końcu uda się zobaczyć co było w tej słynnej opinii I OSK 89/09 złożyliśmy wnioski o udostępnienie opinii i analiz za rok 2011 oraz osobno o udostępnienie opinii I OSK 89/09. Bardzo ciekawe było postępowanie Ministerstwa Skarbu Państwa, które w pierwszej kolejności odmówiło nam udostępnienia opinii i analiz na podstawie art. 5 ust. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej (decyzja z dnia 6 lutego 2012 r.), a po tym jak zajął się tym Trybunał Konstytucyjny to Ministerstwo Skarbu Państwa odmówiło z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (decyzja z dnia 19 kwietnia 2012 r.). Polecam zapoznanie się z uzasadnieniami obu decyzji, dla mnie pouczające lektura jak coś może podlegać ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej i nie być jednocześnie informacją publiczną. Wydaje mi się, że takie uzasadnienia mogą stanowić przedmiot niejednego referatu z logiki.

Jednocześnie MSP nie chcąc zmieniać swojego nastawienia do kazusu I OSK 89/09 dalej (mimo wnioskowania przez sam rząd, że taka opinia prawna stanowi informację publiczną podlegającą ograniczeniu) twierdzi, że nie stanowi informacji publicznej. My wnieśliśmy skargę do WSA na bezczynność, która zostaje oddalona wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12.  Właśnie złożyliśmy skargę kasacyjną w zasadzie podnosząc to wszystko co wcześniej m. in. iż trudno wyprowadzić argumentację, że w administracji znajdują się informacje publiczne nie stanowiące informacji publicznej oraz zwróciliśmy uwagę, że sam ustawodawca wskazał, że jego zdaniem ta opinia prawna jest informacją publiczną podlegającą ograniczeniu.

I co teraz – czekamy na NSA i będziemy przekonywać, że może jednak MSP powinno stosować się do swoich twierdzeń podczas procesu legislacyjnego, że opinia prawna jest informacją publiczną.

W tej sprawie pomga nam Fundacja Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka