Sąd po raz kolejny wypowiedział się o jawności ekspertyz

Po 6 latach od podpisania ustawy w sprawie OFE sąd w końcu jednoznacznie stwierdził, że ekspertyzy i opinie prawne, zamówione przez Kancelarię Prezydenta za czasów Bronisława Komorowskiego, są informacją publiczną, a nazwiska ekspertów powinny być jawne.

Historia ujawnienia ekspertyz, zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP w sprawie OFE, sięga roku 2011, kiedy Bronisław Komorowski pełnił urząd Prezydenta RP. Wówczas przyjęto ustawę o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Potocznie nazywa się ją „ustawą o OFE”, ponieważ wprowadzała zmiany w zakresie przekazywania składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych.

Dotyczyła ona niezwykle istotnej kwestii – przyszłych emerytur – dlatego też nie zaskoczyło społeczne zainteresowanie pracami legislacyjnymi. Ani ekspertyz, ani imion i nazwisk ich autorów, Kancelaria Prezydenta RP nie ujawniła.

W 2012 r. sąd orzekł (I OSK 2130/11), że ekspertyzy dotyczące OFE powinny być udostępnione, choć nie stwierdził jednoznacznie, że są informacją publiczną. Skład orzekający zaznaczył przy tym, że nie wszystkie opinie prawne zamawiane przez urząd są informacją publiczną:

Opinie te nie są jednak informacją publiczną, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego.

Ten wyrok, choć pozytywny, wydawało się, że w praktyce związał skarżącemu ręce i zaprzepaścił szanse powodzenia dalszych sądowych batalii – bo przesądzał, że ekspertyzy są informacją publiczną gdy dotyczą aktów będących przedmiotem prac legislacyjnych – a co z pozostałymi opiniami prawnymi zamawianymi przez rządzących?

Zresztą Kancelaria Prezydenta Komorowskiego, mimo wyroku,  nie udostępniła nam opinii, o ujawnienie których zabiegał skarżący.

Natomiast w 2014 r. NSA ostatecznie uznał, że Kancelaria Prezydenta nie musi ujawniać nazwisk ekspertów, choć stanowią one informację publiczną (więcej w tekście: Czy poznamy wreszcie treść ekspertyz w sprawie OFE? Wygrana z Kancelarią Prezydenta).

Czy coś się zmieniło?

Po zmianie władzy postanowiłem sprawdzić, jak z obietnicami wyborczymi radzi sobie Kancelaria nowego Prezydenta. Wszak Andrzej Duda, jeszcze jako kandydat na prezydenta, obiecywał, że ujawni te dane. Ponownie zapytałem o personalia autorów ekspertyz w sprawie OFE. Liczyłem nie tyle na realizację obietnic, co zmianę podejścia sędziów sądów administracyjnych w świetle kryzysu demokracji w Polsce. Była to więc okazja do zbadania po latach podejścia sądów administracyjnych do tego samego zagadnienia.

Kancelaria Prezydenta, co ciekawe, nie odmówiła udostępnienia personaliów autorów ekspertyzy w formie decyzji administracyjnej (co zrobiła 6 lat temu), ale poszła o krok dalej – stwierdziła, że nie są to informacje publiczne.

WSA w Warszawie uznał jednak, że te dane są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W uzasadnieniu wyroku z 5 stycznia 2017 r. (II SAB/Wa 626/16) ustosunkował się też do kwestii jawności samych ekspertyz, podkreślając, że stanowią one informację publiczną, mimo że powstały przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego:

(…) Nie chodzi więc tu o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. (…) Nie sposób wobec tego twierdzić, iż przedmiotowe opinie i ekspertyza nie posłużyły Prezydentowi RP do podjęcia decyzji o sposobie skorzystanie z przysługujących Prezydentowi RP prerogatyw. To że ww. opinie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesy legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP.

Wyrok w jest nieprawomocny, gdyż Kancelaria Prezydenta RP złożyła skargę kasacyjną do NSA (zob. Kancelaria Prezydenta RP nie daje za wygraną ).

Choć przytoczone orzeczenie dotyczy sprawy ujawnienia personaliów autorów ekspertyz, to jego uzasadnienie skutecznie zachęciło mnie do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie samej treści tych ekspertyz. Jak się można było spodziewać, Kancelaria Prezydenta RP pozostała przy swoim – że to nie są informacje publiczne – więc skierowałem do WSA w Warszawie skargę na bezczynność.

WSA za jawnością

Skarga dotycząca ujawnienia treści samych ekspertyz w sprawie OFE została przez WSA w Warszawie uwzględniona w wyroku z 11 października 2017 r. (II SAB/Wa 175/17).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał na wspomniany wyżej wyrok w sprawie II SAB/Wa 626/16 i wskazał, że:

(…) Sąd obecnie rozpatrujący sprawę w pełni akceptuje zajęte tam stanowisko i przyjmuje zaprezentowane tam poglądy za własne (…)

Trafnie sąd dostrzegł znaczenie jawności przedmiotowych informacji:

Personalia autora takiego opracowania są równie ważne jak wywód w nim przeprowadzony, jak też wnioski płynące z dokonanej analizy, bowiem to autorytet eksperta, jego wiedza specjalistyczna, posiadany tytuł naukowy, uznanie w środowisku naukowym, nadają opracowaniu odpowiednią rangę i wymowę stanowiska przezeń przedstawionego. (str. 8 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 175/17)

WSA następnie odniósł się do wyroku NSA z 2012 r.:

Wymaga podkreślenia, iż NSA w powyższym uzasadnieniu wyroku (wyroku z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 – przyp. BW), podkreślił, iż: «Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do «sprawy publicznej» jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego. (str. 9 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 175/17)

Dalej, podobnie jak w wyroku II SAB/Wa 616/16, wskazano, że:

Nie chodzi więc tu o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zlecenia nie były więc poszczególne zagadnienia, których poznanie przybliża pewną materię, pozwala zrozumieć i wyrobić zdanie na określony temat, lecz dotyczy oceny eksperckiej konkretnych zmian w przepisach prawa i to w ujęciu kompleksowym (ocena ekspercka dotyczyła już opracowanego projektu zmian do ustawy). (str. 9-10 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 175/17)

Dalej sąd przypomina, że opinie i ekspertyzy posłużyły Prezydentowi RP do podjęcia decyzji w sprawie przysługującej mu prerogatywy – możliwości zawetowania lub podpisania ustawy, co potwierdza opublikowany wówczas komunikat na stronie prezydenta, w którym powołano się na „zamówione przez Kancelarię, rzetelne ekspertyzy prawne, które nie wskazywały na zagrożenia niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP”. Zauważono także, że w świetle wyroku NSA z 2012 r. opinie i ekspertyzy zamawiane przez Kancelarię Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w świetle art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, więc nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego.

W konkluzji wskazano, że:

Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że żądanie zawarte w piśmie z dnia 9 lutego 2017 r. stanowi informację publiczną. (str. 10 uzasadnienia wyroku II SAB/Wa 175/17)

Wyrok ten uwzględnia złożoną skargę i jest korzystny dla jawności ekspertyzy i opinii w sprawie OFE. Choć stał się okazją do poczynienia szerszych rozważań o jawności innych ekspertyz i opinii zamawianych przez władze publiczne, sąd rozpatrujący sprawę nie podważył rozumowania, zgodnie z którym nie każda opinia prawna, zamówiona przez organ władzy publicznej – zatem sankcjonuje stan rzeczy, w którym nie udostępnia się wszystkich opinii.

Dlaczego Kancelaria nie udostępnia ekspertyz zamówionych przez poprzedników? Bo musiałaby ujawnić ekspertyzy zamawiane obecnie

Omawiany w tekście wyrok II SAB/Wa 175/17 jest nieprawomocny. Można spodziewać się złożenia skargi kasacyjnej przez Kancelarię Prezydenta RP.

Może dziwić, że obecne szefostwo Kancelarii Prezydenta RP po prostu nie udostępni ekspertyz prawnych w tzw. sprawie OFE, pokazując w ten sposób bezsens uporu poprzedników w ukrywaniu tych informacji. Ten zresztą upór krytykował Andrzej Duda – kandydat na urząd Prezydenta RP, w debacie telewizyjnej podczas kampanii prezydenckiej. Wtedy nie widział problemu w ujawnieniu dokumentów.

Problem najwyraźniej dostrzegł później – po uświadomieniu sobie, że udostępnienie ekspertyzy i opinii prawnych w sprawie OFE, zamówionych za prezydentury Bronisława Komorowskiego, zrodziłoby naturalne oczekiwanie udostępnienia ekspertyz zamawianych za czasów prezydentury Andrzeja Dudy oraz pozbawiałoby Kancelarię argumentu, że nie jest to prawnie możliwe.

Warto przy tym przypomnieć, że Sieć Obywatelska Watchdog Polska walczy m.in. o ujawnienie imion i nazwisk autorów ekspertyz w sprawie sporu wokół Trybunału Konstytucyjnego, jak i samych zamówionych opinii (zob. Czego boją się eksperci Kancelarii Prezydenta? ).

Wizja ujawnienia dokumentów zamawianych obecnie przez Kancelarię Prezydenta RP skutecznie przekonała do tego, że złamanie obietnic wyborczych jest całkiem małym i znośnym kosztem.