Samorządy zawodowe a dostęp do informacji

Dostęp do informacji dotyczy działalności różnych podmiotów mających wpływ na nasze codzienne życie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Aktem prawnym konkretyzującym obowiązującą w Polsce procedurę dostępu do informacji jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako „UDIP”), która w art. 4 określiła otwarty katalog podmiotów wykonujących zadania publiczne i zobowiązanych do udostępniania informacji. W katalogu tym wskazane są organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 UDIP).

Podstawą do ustalenia ustrojowej pozycji samorządów zawodowych jest art. 17 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Nie ma ustawowej definicji pojęcia „zawód zaufania publicznego”. Na jego temat wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7 maja 2002 r. (w sprawie SK 20/00): “Zawód zaufania publicznego to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążący się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (…)”

Do podstawowych uprawnień samorządów zawodowych należy:

• reprezentacja osób wykonujących zawody zaufania publicznego
• sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów

Odnosząc się do pierwszego z uprawnień, należy wskazać, że ma ono na celu zapewnienie członkom samorządu wpływu na jego działalność. Organy samorządu ustalają zasady wykonywania zawodu (nie mogąc jednak ograniczać przy tym konstytucyjnych praw swoich członków), a także wyrażają stanowisko w zakresie funkcjonowania samorządu oraz wykonywania zawodu przed organami państwa. Jeśli chodzi o drugie z uprawnień, a więc sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, to uprawnienie to odnosi się głównie do wewnętrznej sfery funkcjonowania samorządu i stanowi podstawę dyscyplinarnej odpowiedzialności członków korporacji zawodowych przed ich organami. Co istotne, jak wskazuje art. 17 ust. 1 Konstytucji, powyższa działalność powinna odbywać się w granicach interesu publicznego, mając na celu jego ochronę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r. (III OSK 6998/21), organy samorządu zawodowego są zobowiązane do udostępnienia informacji dotyczących:

• wykonywania władztwa publicznego
• gospodarowania majątkiem publicznym

Doświadczenie Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska pokazuje, że w praktyce można się spotkać z licznymi przykładami utrudnień w dostępie do informacji w zakresie rozstrzygnięć dyscyplinarnych. Zjawisko to jest o tyle zaskakujące, że nie powinno budzić wątpliwości, że informacje te podlegają udostępnieniu na gruncie UDIP. Są one przecież bezpośrednio związane z kwestią sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, które nie tylko stanowi jedno z podstawowych uprawnień samorządów zawodowych, ale również, jak wskazuje sam art. 17 ust. 1 Konstytucji, odbywa się w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Co za tym idzie, działania podejmowane w tym zakresie nie mają charakteru wewnętrznego, odnoszącego się wyłącznie do przedstawicieli danego zawodu, ale dotyczą również osób, które korzystają z ich usług. Szukając adwokata, chcielibyśmy wiedzieć, czy wobec kogoś nie toczyły się postępowania dyscyplinarne, a jeśli tak, to w jakiej sprawie i jaki był ich finał. Prawdopodobnie tego typu informacje miałyby wpływ na nasz wybór danego prawnika.

Należy podkreślić, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych nie dotyczą prywatnej sfery życia osób wykonujących zawody zaufania publicznego, a są bezpośrednio związane właśnie z faktem wykonywania tychże zawodów. Pogląd ten znalazł poparcie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał w wyroku z 29 października 2014 r. (II SAB/Po 78/14):

(…) rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a UDIP.

Nawet wówczas, gdy uznamy, że objęte wnioskiem w tym zakresie informacje co do zasady podlegają udostępnieniu, możemy napotkać na trudności w dotarciu do nich. Dzieje się tak wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w celu ograniczenia dostępu, powoła się na art. 5 ust. 2 UDIP, wskazując, że udostępnienie informacji prowadzi do naruszenia prywatności osoby fizycznej. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Natomiast w zakresie, w jakim w orzeczeniu dyscyplinarnym występowały dane wrażliwe, które nie dotyczą sfery publicznej, jako właściwe i bardziej proporcjonalne rozwiązanie należy uznać przeprowadzenie anonimizacji części danych, a nie całkowitą odmowę dostępu do informacji.