SLLGO złożyło wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich

Zdaniem części ekspertów nowelizacja jest niezgodna z Konstytucją RP. Nasze Stowarzyszenie uważa, że trzy kwestie wymagają interwencji Trybunału Konstytucyjnego: 

• treść tzw. poprawki Rockiego; 
• ingerencja nowych przepisów w gwarantowane Konstytucją RP prawa i wolności – wolność rozpowszechniania informacji oraz
• osłabienie ochrony prawnej osób, którym odmówiono udostępnienia informacji (prowadzące w niektórych przypadkach do uniemożliwienia dochodzenia prawa przed sądem). Tym samym do ograniczenia konstytucyjnego prawa przez sytuację faktyczną. 

Poprawka Rockiego, polegała na wprowadzeniu do ustawy o dostępie do informacji ograniczeń w dostępie do dokumentacji związanej z zarządzaniem majątkiem publicznym. Autor poprawki argumentował, że będzie to chroniło interesy majątkowe RP – podczas negocjacji strona przeciwna nie powinna znać tych samych faktów, co przedstawiciele Skarbu Państwa RP. Trudno byłoby oprzeć się wrażeniu racjonalności przytoczonej argumentacji, gdyby nie to, że możliwość nadania odpowiednich klauzul takim informacjom wynika już dawno z ustawy o ochronie informacji niejawnych. Aby nadać klauzulę trzeba jednak wypełnić szereg procedur, a osoby które mają dostęp do takich dokumentów muszą posiadać odpowiednie certyfikaty. Poprawka Rockiego zwalnia urzędników z przestrzegania procedur. Obecnie mogą wyłączyć jawność dokumentów dotyczących majątku skarbu państwa bez ograniczeń. Zarówno czas, jak i zakres wyłączenia określane są bowiem kryteriami takimi jak – osłabienie zdolności negocjacyjnej skarbu państwa w procesie gospodarowania mieniem, w procesie negocjowania umowy międzynarodowej, w procesie podejmowania decyzji przez Radę Unii Europejskiej lub Radę Europejską lub osłabienie ochrony interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub skarbu państwa w procesach sądowych. Nie wprowadzono żadnych reguł dotyczących tych sytuacji. W praktyce oznacza to, iż urzędnikom zostawia się dowolność w określeniu jakie dokumenty i informacje są wyłączone, od kiedy, do kiedy i przed kim.

Prezydent RP skierował wprawdzie wspomniany przepis do Trybunału Konstytucyjnego, ale z jego wniosku wynika, że chodzi wyłącznie o tryb wprowadzenia poprawki Rockiego polegający na przyjęciu przez Senat zmiany uprzednio odrzuconej przez Sejm (choć jej treść nieznacznie się różniła, to co do zasady chodziło o podobne sytuacje). Trybunał Konstytucyjny już odnosił się do niewłaściwego trybu legislacyjnego i w tej sprawie wyrok odrzucający poprawkę wydaje się dosyć pewny. Tym niemniej wniosek nie dotyczy istoty wprowadzonej zmiany. Innymi słowy, jeśli Trybunał Konstytucyjny wypowie się tylko o trybie wprowadzania poprawki, to następnym razem rząd ponownie przepchnie podobnie szkodliwe przepisy bardziej pilnując właściwych procedur. A problem spadnie na obywateli, którym nagle odcięta zostanie droga do informacji, które czasem mogą okazać się kluczowe dla funkcjonowania i realizowania ich potrzeb. Praktyka wskazuje bowiem, że wciąż żyjemy w kulturze tajemnicy i urzędnicy chętnie nie udostępniają tego, co wygodniej jest ukryć. Poprawka Rockiego daje nawet quasi podstawę prawną do tej działalności – ze względu na swoją niedookreśloność.

Druga podnoszona przez nas kwestia to ingerencja w wolność rozpowszechniania informacji. Ta ostatnia wynika z ustępu 1, artykułu 54 Konstytucji RP: Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji miała wprowadzić nowy tryb korzystania z informacji wytworzonej przez sektor publiczny w celu realizacji zadań własnych do celów innych niż pierwotne przeznaczenie. Wszak informacja po udostępnieniu może być wykorzystywana w dowolnym celu – niezwiązanym z pierwotnym jej przeznaczeniem. Określone w artykule 54 Konstytucji rozpowszechnianie jest w tym sensie także ponownym wykorzystywaniem informacji. Nowe przepisy powinny były określić zasady przetwarzania, nie zaś stworzyć normy dozwalające na przetwarzanie [Bernaczyk]. Jaka to różnica? Taka, że ustawa rości sobie prawo pozwolenia na to co już zagwarantowała Konstytucja i w konsekwencji określa jak to ma wyglądać. A tu już pojawiają się specjalne formularze wniosków, licencje, czasem opłaty. Czy SLLGO, które będzie chciało wykorzystać fragment dokumentu pochodzącego z urzędu, będzie musiało złożyć wniosek o ponowne wykorzystanie i uzyskać do tego licencję? A co z dziennikarzami korzystającymi z ustawy o dostępie do informacji  publicznej? Z punktu widzenia nowej ustawy nie istnieje artykuł 54 Konstytucji RP. W praktyce spowoduje to niejasności i dowolność interpretacji urzędniczych lub po prostu sprawi, że prawo będzie martwe. Groźnym precedensem jednak jest przede wszystkim tworzenie ustaw niezgodnych z konstytucją i dlatego wnosimy o skierowanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. 

Trzecia kwestia dotyczy tego do jakich sądów powinny być kierowane sprawy związane z odmową dostępu do informacji, np. ze względu na ochronę prywatności czy tajemnicę przedsiębiorstwa. Dyskusja nad tą kwestią toczyła się w Polsce od dawna. Twórcy ustawy sprzed 10 lat wprowadzili dwojaką ścieżkę odwoławczą – zależną od podstawy prawnej odmowy informacji. Sprawy mogły być rozpatrywane przez sądy administracyjne lub sądy powszechne. Różnica jest istotna. Sądy administracyjne badają zgodność zachowań administracji z procedurami. Z jednej strony procedują znacznie szybciej, koszty dla obywatela są niewielkie, a sąd będzie rozpatrywał sprawę niezależnie od jego/jej stawienia się na sali rozpraw. Z drugiej strony sąd rozstrzyga tylko o tym czy zachowano wszelkie procedury. Sąd powszechny z kolei proceduje wolniej i trzeba w nim bronić swoich interesów, ale można w nim powoływać biegłych. 

W środowisku prawniczym istnieją co najmniej dwa stanowiska. Niektórzy naukowcy mówią, że nad administracją publiczną powinny sprawować nadzór wyłącznie sądy administracyjne, inni zwracają uwagę na praktyczny aspekt sprawy. Jako praktycy prowadzący sprawy w sądach administracyjnych i powszechnych jesteśmy pełni obaw, co do nowych rozwiązań polegających na ujednoliceniu procedury. Wszystkie odwołania mają teraz iść do sądów administracyjnych. SLLGO przyłączyło się do sprawy przeciw Przewozom Regionalnym – państwowej spółce, która odmawia dostępu do informacji na temat badań „potoków pasażerskich” ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Są one podstawą do zmieniania rozkładów jazdy kolejowej komunikacji publicznej. Sprawę rozpatruje sąd powszechny. Trwa to długo, ale jest szansa, że po powołaniu biegłego będzie można stwierdzić czy konkurencyjność przedsiębiorstwa się zmniejszy w wyniku ujawnienia tej informacji. Problemem jest, że koszty biegłych są wysokie. Z drugiej strony Sąd Administracyjny – w identycznej sprawie – miałby związane ręce. Cóż z tego, że oczywiste jest iż taka informacja powinna być jawna. Jeśli dochowane zostałyby procedury jej wyłączenia – podana podstawa prawna, zachowane terminy, przyjęte odpowiednie przepisy w umowach z przedsiębiorcą – to sąd na tym kończy rozważania. Nie miałby jak powołać biegłego i zbadać o co dokładnie chodzi. A to przeniosłoby się na potencjalny brak dostępu do informacji publicznej. Tym samym złamane zostałoby konstytucyjne prawo do informacji. 

Na zagrożenia związane ze spowodowaną zmianą zmniejszoną ochroną sądową zwracały uwagę Krajowa Rada Sądownictwa (z którą takie przepisy muszą być obowiązkowo konsultowane), ekspert senacki mec. Jan. A. Stefanowicz, ekspert naszego Stowarzyszenia dr Michał A. Bernaczyk, Helsińska Fundacja Praw Człowieka wraz z Izbą Wydawców Prasy i nasze Stowarzyszenie. Ekspert rządowy i sejmowy dr Grzegorz Sibiga, Generalny Inspektor Danych Osobowych i Prokurator Generalny uważali, że rozwiązanie jest dobre. Wedle naszej wiedzy nie odbyła się w Sejmie ani w Senacie żadna dyskusja rozważająca różne opcje i konsekwencje. Tymczasem wydaje się, że ochrona konstytucyjnego prawa wymaga poważnego namysłu. Obecna zmiana prawa w tym zakresie wydaje się przypadkowa i oderwana od stanu faktycznego. Może też zmniejszyć ochronę prawną. 

Dlaczego tak uważamy? Systemy prawne związane z dostępem do informacji są wyjątkowo obszernie omawiane i dyskutowane na całym świecie. Istnieją rozwiązania, które mają zwiększać ochronę prawa do informacji i były z powodzeniem wdrażane w różnych krajach. 28 września 2011 roku ukazało się badanie systemów prawnych chroniących dostęp do informacji. Polska wypadła słabo – z nowych krajów członkowskich wyprzedziliśmy tylko Litwę. To właśnie możliwość odwoływania się zaważyła znacząco na otrzymanej punktacji. Otrzymaliśmy za nią tylko 4 na 30 punktów, a w kwestii sankcji za nieudzielanie informacji 1 na 8 punktów – w sumie obniżyło to ocenę naszej legislacji o 20% (można było maksymalnie uzyskać 150 punktów). Kryteria, które były brane pod uwagę w ogóle nie występują w polskim prawie – należą do nich takie rozwiązania jak Rzecznik czy Komisja Prawa do Informacji – czyli pozasądowa instytucja mająca przyspieszyć i udrożnić system przy zachowaniu zasad niezależności politycznej; przeniesienie ciężaru dowodu na administrację – która musi wykazać, że nie łamie prawa (w odróżnieniu od sytuacji, gdy to wnioskodawca musi wykazywać, że administracja łamie prawo) oraz możliwość nakazania przez sąd dodatkowych szkoleń dla administracji i podjęcia działań edukacyjnych w urzędach. Są to rozwiązania o tyle pociągające, że można sobie wyobrazić iż musząc płacić za biegłych, urzędy znacznie rozważniej podchodziłyby do odmowy udostępnienia informacji i przede wszystkim musiałby wykazywać, że takie dowody przeprowadziły. Jednak dyskusja nad takimi rozwiązaniami w kręgach rządowych nawet się nie zaczęła. Postanowiono jedynie zmienić drogę sądowa opierając się na opiniach tylko części środowiska naukowego.

Polska praktyka pokazuje, że prawo do informacji nie jest należycie chronione – naczelne organy władzy publicznej nie udostępniają informacji bez wyroków sądowych. Wystarczy porównać sytuację Premiera i Tarczy Antykorupcyjnej czy Prezydenta i opinii dotyczących OFE (jeszcze niezakończonej). Przykład idzie z góry. Wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin – za namową swoich sekretarzy – daje się pozwać do sądu. Zazwyczaj tłumaczą, że wolą udostępniać informację po wyroku sądowym. To w pewien sposób racjonalne podejście – zdejmuje odpowiedzialność w sytuacji, gdy naruszenie jakichś innych dóbr np. prawa do prywatności zagrożone jest poważniejszą karą . W ten sposób polski system stał się niewiarygodnie drogi – zamiast szkoleń dla urzędników stosuje się wyroki sądowe. Wydaje się, że czas na reformę. Zmiana procedury sądowej wydaje się w tej sytuacji zupełnie oderwana od rozeznania stanu faktycznego. To nie tu tkwi problem.

Obserwowaliśmy dyskusje sejmowe i nie zauważyliśmy, aby nastąpiło starcie różnych poglądów w tej kwestii. Wpisana przez rząd zmiana po prostu przeszła bez przeszkód. Skoro dyskusja nie odbyła się wcześniej, a istnieje szereg opinii mówiących że może ona zaszkodzić ochronie prawa do informacji, zwróciliśmy się do RPO o skierowanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. Osobną kwestią jest porządna dyskusja. Będziemy starali się zachęcić inne organizacje do złożenia wniosku w tej sprawie do nowego Premiera RP, zgodnie ze strategią dla rządu wyłożoną przez Adama Bodnara w Kulturze Liberalnej – jeszcze przed wyborami.