Zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej weszły w życie

Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich na bieżąco monitorowało przebieg prac nad zmianami ustawy oraz składało swoje uwagi. W roku 2012 czeka nas z pewnością monitorowanie stosowania przepisów w praktyce, ze szczególnym uwzględnieniem, wprowadzonego prawdopodobnie niezgodnie z konstytucją , art. 5 ust. 1a.

NOWE OGRANICZENIA W DOSTĘPIE DO INFORMACJI PUBLICZNEJ 

Przepis ten został przyjęty w następującym brzmieniu:

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji:
1) osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej;
2) utrudniłoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym.

Takie sformułowanie przepisu niesie za sobą duże ryzyko jego nadużywania przez urzędników szczebla centralnego i samorządowego w celu nieudostępnienia informacji publicznej. Użyty w przepisie zwrot „w zakresie i w czasie” w jakim udostępnienie informacji utrudniłoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym jest nieprecyzyjny, co może w efekcie ograniczać dostęp do informacji, którymi władze nie chcą się dzielić z obywatelami.

Szczególnie warto zwrócić uwagę na to, że „zakres i czas w jakim udostępnienie informacji publicznej utrudniłoby ochronę interesów majątkowych w postępowaniu przed sądem” jest kategorią pojemną i może odnosić się również do informacji, które w nieokreślonej przyszłości staną się (albo nie) elementem sporu sądowego.  Istnieje obawa, że urzędy będą zasłaniać się tym przepisem uzasadniając to okolicznością, że udostępnienie np. opinii prawnych może w przyszłości, w razie wyniknięcia sporu sądowego, utrudnić ochronę ich interesów majątkowych.  Przykład na takie działanie pojawił się ostatnio w kontekście pozwu zbiorowego mieszkańców Szczecina przeciwko miastu w związku z nielegalnym pobieraniem podwyższonej stawki czynszowej. Urząd odmawia udostępnienia opinii prawnych, które rzekomo potwierdzają legalność podwyżek.

Podobnym mechanizm może zostać zastosowany w przypadku informacji dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Co więcej, w tym wypadku, z powodu braku wyraźnego określenia kiedy kończy się „czas” ograniczenia dostępu do informacji może się on wydłużać w nieskończoność. Jeżeli na przykład Minister Skarbu Państwa posiada informacje, z których wynika, że w toku procesu prywatyzacyjnego urzędnicy ministerstwa wykazali się niekompetencją i źle wycenili sprzedawane mienie, to udostępnienie takiej informacji nawet po dokonaniu danej prywatyzacji z pewnością „osłabi zdolność negocjacyjną” w przyszłości.

Z kolei ograniczenie dostępu do informacji ze względu na możliwość osłabienia zdolności negocjacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej w toku zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Unii Europejskiej może – bez względu na treść umowy, czy decyzji – w praktyce wyłączyć obywateli z dostępu do wiedzy o zamierzeniach władzy w kontekście prowadzonej przez nią polityki zagranicznej. Poważne decyzje finansowe, jak to ma miejsce chociażby w przypadku dotowania przez państwa członkowskie państw strefy EURO, będą mogły być podejmowane bez uprzedniego informowania obywateli.

Na marginesie warto zauważyć, że ustawodawca ograniczając dostęp do powyższych informacji nie określił kto może je otrzymać, ani w jakich warunkach mają być przechowywane. Ustawa o ochronie informacji niejawnych, która zezwala na wprowadzenie w wyjątkowych przypadkach ograniczeń w stosunku do informacji  mogących godzić w interesy gospodarcze Polski, określa procedurę nadawania odpowiednich klauzul tajności, krąg odbiorców danych informacji, czy wreszcie kontrolę prawidłowości utajnienia konkretnych dokumentów. Art. 5 ust. 1a wprowadza chaos w zarządzaniu dokumentami w administracji. Po pierwsze nie jest jasne, która z ustaw będzie miała pierwszeństwo w przypadku tych samych kategorii dokumentów, a po drugie w przypadku zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet osoba z certyfikatem bezpieczeństwa dostępu do informacji niejawnych może być pozbawiona dostępu do danych informacji. Doprowadza to do sytuacji, w której uznaniowo przyznaje się dostęp do informacji jakiejś kategorii obywateli, ograniczając go jednocześnie innym potencjalnie zainteresowanym grupom.
 
Z informacji podanych na stronie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji  wynika, że nasze obawy odnośnie nadużywania tego przepisu są uzasadnione i podzielane przez pracowników MAiC. Ministerstwo informuje na swoich stronach, że w serwisie www.mac.gov.pl  będziemy zbierać wszelkie  sygnały o przypadkach niezgodnego z duchem ustawy zastosowania artykułu 5 ust. 1a. Jeśli więc instytucja publiczna odmówi Państwu dostępu do informacji publicznej powołując się na artykuł 5 ust. 1a, prosimy o informację.

ZMIANA FORMY KONTROLI SĄDOWEJ

Kolejną zmianą jest wykreślenie art. 22 ustawy, który określał, że np. w przypadku odmowy udostępnienia informacji ze względu na ochronę danych osobowych lub tajemnicę przedsiębiorcy właściwym do kontroli decyzji jest sąd powszechny. Od 29 grudnia, wszystkie sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej będą kierowane do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Przyjęcie takiego rozwiązana jest dyskusyjne. Z jednej strony ma to przyspieszyć procedurę sądową, z drugiej jednak strony spotkało się to z krytyką Krajowej Rady Sądownictwa, która wyraziła obawę, że ograniczone zostaną prawa obywateli w zakresie kontroli prawidłowości ograniczania dostępu do informacji publicznej. Sądy administracyjne skupiają się w swoich rozstrzygnięciach na zastosowaniu prawidłowej procedury pomijając kwestie merytoryczne. Trudno zatem wyobrazić sobie by WSA był w stanie prawidłowo ocenić, czy podmiot zobowiązany słusznie ograniczył dostęp do informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, skoro często do stwierdzenia co jest tajemnicą przedsiębiorcy należy odwołać się opinii biegłych, których sądy administracyjne co do zasady nie powołują.

NOWE ZASADY PONOWNEGO WYKORZYSTYWANIA INFORMACJI PUBLICZNEJ

Największą zmianą wprowadzoną w ustawie jest określenie procedury uzyskiwania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania. Wiąże się to z wymogiem wdrożenia przez Polskę unijnej dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.  Zgodnie z 23a ust. 1 ustawy, ponownym wykorzystywaniem jest wykorzystywanie przez osoby fizyczne lub prawne dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego, do celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż ich pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których te dokumenty zostały wyprodukowane. W stanie prawnie obowiązującym do 29 grudnia 2011 r. uzyskiwano dostęp do informacji w celu ponownego wykorzystywania na podstawie przepisów o dostępie do informacji. Przykładem ponownego wykorzystywania są takie serwisy jak targeo.pl, autobuser.pl, system informacji prawnej Lex czy elektroniczne bazy KRS.

Wśród pozytywnych rozwiązań należy wymienić powołanie wzorowanego m.in. na data.gov.uk Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej, który ma zawierać tzw. surowe dane (np. dotyczące budżetu państwa). Na uznanie zasługuje również intencja ustawodawcy rozwiązania problemów z wykorzystywaniem informacji objętych prawem autorskim lub podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie baz danych, choć brak odpowiednich zmian w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o ochronie baz danych może wprowadzić bałagan legislacyjny. 

Dodatkowo, od 29 grudnia 2011 roku, aby uzyskać możliwość ponownego wykorzystywania informacji,  należy złożyć odrębny wniosek, którego wzór zostanie określony w rozporządzeniu do ustawy (na dzień 29 grudnia 2011 r. rozporządzenie nie zostało wydane, ale udostępniony został jego projekt). Na rozpatrzenie wniosku trzeba będzie czekać 20 dni – czyli dłużej niż do tej pory.

Wbrew intencjom dyrektywy nie będzie możliwe cykliczne uzyskiwanie informacji publicznej do ponownego wykorzystywania bez konieczności składania każdorazowo odpowiedniego wniosku (str. 5 projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem). Oznacza to, że czas oczekiwania na informacje, które można zastosować prowadząc np. serwis internetowy dotyczący statystyk przestępczości wydłuża się z 14 do 20 dni i każdorazowo trzeba będzie wnioskować o aktualne dane.

ZDANIEM SLLGO

Nasze Stowarzyszenie wielokrotnie zwracało uwagę, że sposób wdrożenia dyrektywy jest niezgodny z jej założeniami i może doprowadzić do ograniczeń w zakresie ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Zastosowanie odrębnej procedury w przypadku ponownego wykorzystywania informacji może w naszej ocenie wpłynąć na wolność rozpowszechniania informacji publicznej i naruszać przepisy art. 2 ustawy gwarantującego każdemu bez pytania o powód dostęp do żądanych informacji.

Jak widać, rok 2012 będzie stanowił poważne wyzwanie dla konstytucyjnych gwarancji prawa do informacji publicznej. Ze swej strony możemy obiecać, że bacznie będziemy przyglądać się praktyce działania nowych przepisów i, tak jak do tej pory, reagować będziemy na wszelkie próby niezgodnego z prawem ograniczenia dostępu do informacji.