„Nadużywanie” prawa do informacji

Pojęcie „nadużywania” prawa do informacji już jakiś czas temu pojawiło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak obecnie coraz częściej podmioty zobowiązane sięgają po ten argument, chcąc odmówić udostępnienia danych.  Także organy odwoławcze i sądy, do których trafiają sporne sprawy, chętniej wykorzystują pojęcie „nadużywania” prawa do informacji, chociaż nie wynika ono z żadnego przepisu prawa.

Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska stoi na stanowisku, że posługiwanie się pojęciem „nadużywania” prawa do informacji zarówno przez podmioty zobowiązane, jak i  organy odwoławcze oraz sądy stanowi zagrożenie dla prawa do informacji. Z krytyczną analizą na ten temat można zapoznać się tutaj: „Nadużywanie” prawa do informacji – analiza krytyczna.Choć pojęcie to pojawiało się już w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przełomowy okazał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 marca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Ke 6/19, który uruchomił od nowa lawinę niekorzystnych argumentów przemawiających za tym, że wnioskodawcy czasem „nadużywają” prawa do informacji. Opis sprawy pojawił się w rozmaitych portalach informacyjnych, a uzasadnienie wyroku zaczęło regularnie gościć w odpowiedziach na wnioski o udostępnienie informacji.

W przywołanej sprawie skarżąca zapytała dyrektora jednego z powiatowych urzędów pracy o listę jego obecności oraz listę obecności zastępcy i głównego księgowego, a także o ewidencje wyjść służbowych i prywatnych. Sąd nie miał wątpliwości, że wniosek dotyczył informacji publicznej, której organ nie udostępnił, ale mimo tego oddalił skargę, wskazując, że skarżąca nadużywała prawa do informacji. Tym samym Sąd potwierdził, że organ może poinformować skarżącą zwykłym pismem, że nie udostępni informacji właśnie ze względu na nadużycie prawa.

Żeby dobrze zrozumieć zakres i znaczenie pojęcia „nadużywania” prawa do informacji, postanowiliśmy przyjrzeć się uzasadnieniu nie tylko powyższego wyroku, ale też szerszej najnowszemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Wszystkie wyroki opublikowano w bazie orzeczeń sądów administracyjnych, z zastrzeżeniem, że niektóre z nich są nieprawomocne, co oznacza, że czekają na ostateczne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poniżej wypunktowaliśmy główne spostrzeżenia sądów, które w całości składają się na aktualną definicję „nadużywania”. Staraliśmy się również znaleźć i zaprezentować korzystne wyroki, w których sądy sprzeciwiły się koncepcji „nadużywania” prawa do informacji.

a) charakter prawa do informacji jest przyczyną jego nadużywania

Jak wytłumaczył WSA w Kielcach (sygn. akt II SAB/Ke 9/20), charakter prawa do informacji jest taki, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Zdaniem Sądu właśnie ta okoliczność jest przyczyną „nadużywania” prawa do informacji, które wykorzystuje się często do celów niewynikających z Konstytucji RP, z Ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz do celów ,,trudnych do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa’’. W związku z tym zachowanie wnioskodawcy należy oceniać nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania informacji, ale też ,,przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości’’.

Źródło koncepcji „nadużywania” dobrze widać na przykładzie wyroku WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Kr 8/20), w którym Sąd kontrolował sprawę z wniosku skierowanego do jednego z powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi podmiot potwierdził, że żądana kopia decyzji jest informacją publiczną, ale biorąc pod uwagę okoliczność, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji, do wniosku nie można stosować przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej (tym samym nie można udostępnić informacji).

Z początku może wydawać się, że mamy do czynienia z korzystnym rozstrzygnięciem sprawy, ale nic bardziej mylnego. Sąd uwzględnił skargę i stwierdził bezczynność podmiotu, jako że, jak wskazał, przepisy prawa nie znają pojęcia nadużywania prawa do informacji, więc nie może ono służyć podmiotowi za podstawę nieudostępnienia informacji. Niestety, uzasadniając dalej, Sąd uznał już, że „nadużywanie” prawa do informacji istnieje i można je zastosować, tyle tylko, że nie w kontrolowanej sprawie. Co istotne na potrzeby opisywanego punktu, Sąd nie krył się z poglądem, że ,,koncepcja nadużywania prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne’’.

Powyższe odczytujemy w następujący sposób – sądy mają świadomość, że wyłącznie zakres wniosku (to, o co pyta wnioskodawca) decyduje o możliwości albo braku możliwości udostępnienia informacji, skutkiem czego każda informacja o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i/lub dysponujących środkami publicznymi podlega ujawnieniu i nie ma znaczenia, kto o nią pyta. Sądy twierdzą jednak, że istniejące przepisy rodzą ryzyko nieprawidłowego korzystania z dostępu do informacji, dlatego tworzą koncepcję ograniczającą niektórym wnioskodawcom to prawo, ponieważ ich wnioski są jedynie próbą jego wykorzystania do innych celów, niezgodnych z nadrzędnymi zasadami i wartościami. Przy czym przesądzenie, czy pytający skierował wniosek w prawidłowym celu, w zgodzie z zasadami i wartościami, zależy od sądu i adresata wniosku, którzy powinni każdorazowo oceniać zachowanie wnioskodawcy.

b) troska o dobro publiczne jako jedyny cel prawa do informacji

Według sądów administracyjnych celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne. Dobrem publicznym jest natomiast ,,prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp.’’ (WSA w Kielcach w wyroku o sygn. akt II SAB/Ke 6/19). Jeżeli wnioskodawca kieruje pytania niepodyktowane troską o dobro publiczne, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi „nadużycie” prawa do informacji, formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować.

Zdarzają się również przypadki, choć zdecydowanie rzadziej, gdy sądy uznają, że „nadużycie” prawa do informacji jest traktowane jako przesłanka ograniczająca dostęp do informacji. Przykładowo w wyroku WSA w Białymstoku z 26 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 191/20) Sąd kontrolował sprawę, w której dyrektor szkoły odmówił udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach nauczycieli, którym przyznano dodatki motywacyjne. W sprawie wydano decyzję administracyjną i powołano się na ochronę prywatności nauczycieli (art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej). Sąd oddalił skargę i wskazał, że podmiot dokonał nieprawidłowej interpretacji, ponieważ nauczyciele nie korzystają z ochrony prywatności, ale pomimo błędnego uzasadnienia, decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym. Podstawą odmowy udostępnienia informacji było wszak „nadużycie” prawa do informacji.

Przedstawiając pojęcie „nadużywania”, Sąd posiłkował się nieco starszym orzecznictwem, w tym m.in. wyrokiem NSA (sygn. akt I OSK 2777/16), z którego wynikało, że nadużywaniem prawa do informacji jest pytanie o informację, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ma służyć interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu.

Ostatecznie Sąd stwierdził, że ma świadomość, że od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, ale prawo do informacji nie może być wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie idei Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na koniec dodano, że ,,nadużycie to nie neguje prawa do uzyskania informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Informacja nie traci w takim przypadku publicznego charakteru, tylko nie może być udzielona’’.

W wyroku z naszej skargi kasacyjnej z 8 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1969/18) NSA wspomniał właściwie na marginesie, że zakaz żądania wykazywania interesu faktycznego i prawnego z art. 2 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jednobrzmiący i podmiot nie mógł tego interesu badać. Jednocześnie Sąd przyznał, że to oznacza, że podmiot nie może wzywać wnioskodawcy do wskazania po co ten złożył wniosek ,,w sytuacjach wątpliwych’’. W ocenie Sądu odstępstwo od zakazu jest jednak możliwe, ale: ,,jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w swej istocie służy do załatwienia indywidualnego interesu wnioskodawcy’’. W takich przypadkach podmiot może uznać, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Wydaje się więc, że sądy dostrzegają możliwość nieudostępnienia informacji ze względu na pojęcie nadużywania głównie dlatego, że same stworzyły i przyporządkowały do niego niedoprecyzowany cel troski o dobro publiczne. Problem polega na tym, że charakter prawa do informacji, jako prawa człowieka, nie wskazuje na konieczność wnioskowania o informacje służące dobru powszechnemu i interesowi publicznemu. Być może niezrozumienie sądów wynika z przywiązania do pojęcia ,,informacji publicznej’’ (wraz z całym bagażem orzeczniczym) i jednoczesnym zapominaniu, że Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jedynie trybem udostępniania informacji, której to zakres wynika przecież z przepisu konstytucyjnego. Między innymi dlatego Stowarzyszenie apelowało o wykreślenie z Ustawy o dostępie do informacji publicznej niekonstytucyjnego, naszym zdaniem, art. 1 ust. 1. Raz jeszcze warto podkreślić, że zainteresowana osoba może pytać o każdy przejaw działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i/lub gospodarujących środkami publicznymi, o czym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

c) interes prywatny wnioskodawcy świadczy o nadużywaniu prawa do informacji

Tak jak zostało już zaznaczone, wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, zdaniem sądów, o „nadużywaniu” prawa do informacji. Sądy administracyjne niechętnie akceptują zatem sprawy, w których wnioskodawca korzysta z prawa do informacji z innych przyczyn niż abstrakcyjne dobro ogółu. Przy czym nie chodzi wyłącznie o sprawy, w których pytania nastawione są na uzyskanie informacji na potrzeby toczącego się procesu. Może chodzić m.in. o sytuacje, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji zwraca się rodzic dziecka uczęszczającego do szkoły, pytający dyrektora tej szkoły o konkretne informacje związane z jej funkcjonowaniem, czy też mieszkaniec zbierający informacje konieczne do podjęcia działań w sprawie budowy fermy w okolicy jego domu.

W ostatnim czasie najwięcej niekorzystnych wyroków namierzyliśmy jednak w postępowaniach, w których wnioski dotyczyły udostępnienia informacji służących stronie do załatwienia innej sprawy. W wywiadzie dla prawo.pl sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz określił powyższe jako jedno z aktualnych wyzwań orzecznictwa sądowego, co powiązał bezpośrednio z pojęciem nadużywania prawa do informacji: ,,Kolejne niebezpieczne zjawisko, to nadużycie prawa do informacji. Jest to groźna tendencja. Sporo osób usiłuje prawo do informacji publicznej wykorzystywać w celu załatwienia prywatnych interesów. Na przykład składa wniosek do organu i jednocześnie od razu składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, które służą mu dla załatwienia sprawy w formie pozwu. Jak najbardziej należy takie działania napiętnować, dlatego, że to jest wykorzystywanie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do prywaty’’. Dalej: ,,Natomiast za nadużycie prawa uważam pozyskanie informacji publicznej w celu złożenia pozwu. To nowe zjawiska ośmiesza ustawę o dostępie i szkodzi jej’’ oraz ,,Art. 61 Konstytucji mówi, że jest to prawo, które ma służyć obywatelom w celu kontroli organów władzy publicznej. Korzystanie z tego prawa w celach stricte związanych z działalnością służącą realizacji partykularnych interesów – stanowi nadużycia prawa’’.

Za przykład może posłużyć wyrok WSA w Rzeszowie z 9 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 633/20), w którym wnioskodawca zażądał udostępnienia dokumentów dotyczących lokalizacji słupów energetycznych na należącej do niego działce. Sąd wskazał, że z akt postępowania wynika, że wnioskowane informacje były skarżącemu potrzebne do przesunięcia słupa stojącego na jego działce. W związku z tym uznano, że informacja dotyczy wyłącznie prywatnego interesu wnioskodawcy, można ją pozyskać innym trybem i nie można jej uznać za informację publiczną. Wniosek należy rozważać natomiast w kontekście nadużywania prawa do informacji.

Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 22 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1443/19) Sąd kontrolował sprawę, w której wnioskodawca zawnioskował do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. o udostępnienie umów z dostawcami na dostawę folii do laminowania ciśnieniowego. Spółka odmówiła, twierdząc, że umowy chronione są tajemnicą przedsiębiorcy, a Sąd podzielił to stanowisko. Co interesujące, Sąd dodał, że na rozstrzygnięcie odmowne miał wpływ również fakt, że z wnioskiem wystąpił podmiot zainteresowany współpracą handlową ze Spółką, który nadużywa prawa do informacji, aby zdobyć wgląd do warunków współpracy z bezpośrednimi konkurentami. Wnioskodawca działał więc w interesie prywatnym, a nie temu służy dostęp do informacji.

W wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 861/19) Sąd kontrolował podobną sprawę, w której wnioskodawcy pytali o dokumenty dotyczące sieci elektromagnetycznych zlokalizowanych na ich nieruchomości, w której stwierdził, że ,,z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny’’ oraz że: ,,prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej’’.

Przy czym trzeba zaznaczyć już w tym miejscu, że chociaż mniejszościowa, to inna perspektywa sądów również istnieje. NSA w wyroku z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 833/19) rozstrzygał w sprawie udostepnienia dokumentacji dotyczącej infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej. Sąd stwierdził, że: ,,nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Wyjaśnić należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego’’.

d) konflikt z podmiotem jako nadużywanie prawa do informacji

Pewnym rodzajem realizacji interesu prywatnego może być, w ocenie sądów administracyjnych, próba wnioskowania do podmiotu, z którym pytający pozostaje w konflikcie (w rozumieniu dosłownym).

Przykładowo w wyroku WSA w Kielcach (sygn. akt II SAB/Ke 6/19) Sąd uznał, że o nadużywaniu prawa do informacji świadczy m.in. ,,koincydencja czasowa między rozwiązaniem przez Dyrektora PUP zawartej z matką skarżącej umowy w przedmiocie refundacji, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej’’. Sąd nie miał wątpliwości, że między skarżącą a podmiotem istniał konflikt wynikający z rozwiązania ww. umowy.

Pomijając okoliczność, że podobne argumenty pozaprawne nie powinny, naszym zdaniem, mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, warto także zaznaczyć, że sądy nie wyjaśniają w swoich wyrokach według jakich kryteriów oceniają, że konflikt rzeczywiście występuje. Z naszych obserwacji wynika natomiast, że zwykle ocena ta ogranicza się do powtórzenia stanowiska podmiotu odmawiającego udostępnienia informacji.

e) liczba złożonych wniosków może świadczyć o nadużywaniu prawa do informacji

Bardzo często występującym argumentem podmiotów jest również ten, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji, ponieważ zadaje tyle pytań, że wręcz ,,zalewa’’ dany urząd swoimi sprawami. Analogiczne argumenty pojawiają się w orzecznictwie sądowym, chociaż nie znaleźliśmy wyroku, z którego wynikałyby wyraźne granice wnioskowania, tj. wyjaśnienie do jakiej liczby wniosków musiałby ograniczyć się wnioskodawca, żeby jego pytania nie skutkowały stwierdzeniem nadużywania prawa. Wydaje się, że sądy okoliczność tę analizują na potrzeby danej sprawy, czerpiąc informacje z dokumentów, m.in. z relacji zawartych w odpowiedzi na skargę podmiotu odmawiającego udostępnienia informacji. W niektórych postępowaniach sądy posuwają się o krok dalej, wychodząc poza granice danej sprawy i analizując przykładowo ile skarg w skali roku dana osoba zarejestrowała przed wszystkimi sądami administracyjnymi.

Powyższe podejście może generować (choć nie musi, na co wskazuje ostatni z przykładów zaprezentowanych w tym punkcie) nierówne traktowanie stron postępowania. Sądy administracyjne orzekają w ramach danej sprawy, dlatego też nie powinny dopuszczać i zwykle nie dopuszczają argumentów skarżącego, dotyczących innych postępowań prowadzonych z tym samym podmiotem, z których może wynikać przykładowo, że ten celowo odpowiada na wnioski tak, ażeby przedłużyć postępowanie o udostępnienie informacji. Jednocześnie sądom zdarza się dopuszczać analogiczne spostrzeżenia podmiotów, wyłącznie na podstawie ich pisemnych relacji.

WSA w Kielcach (sygn. akt II SAB/Ke 6/19) obszernie wytłumaczył, że kontrolowany wniosek skarżącej był już 18., a każdy jeden zawierał po kilkanaście pytań. W ocenie Sądu treść i liczba wniosków świadczyła więc o próbie wykorzystania prawa do informacji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne. Całokształt akt sprawy świadczył zaś o tym, że wniosek miał na celu wywołanie dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania organu. Kończąc odpowiedni fragment wyroku Sąd wskazał, że: ,,Postępowanie skarżącej prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa’’.

W wyroku WSA we Wrocławiu z 11 września 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 188/20) Sąd uznał dla odmiany, że fakt, że pięć latu temu skarżący składał podobne wnioski w dużej ilości, nie daje podstaw do uznania, że w kontrolowanej sprawie strona nadużyła prawa do informacji. Sąd dodał, że: ,,Obecna aktualnie w bazie sądów administracyjnych ilość spraw zainicjowanych wnioskami strony o udostępnienie informacji publicznej także nie daje jeszcze podstaw do uznania, że skarżący nadużywa prawa’’.

Także w cytowanym już wyroku NSA (sygn. akt I OSK 1969/18) Sąd co prawda niekorzystnie uznał, że z założenia nadużywanie prawa do informacji może być odstępstwem od zakazu wzywania wnioskodawcy do wykazywania interesu faktycznego i prawnego, ale w tej sprawie podsumował korzystnie, że nie można było mówić o nadużywaniu prawa do informacji, ponieważ nasze kolejne wnioski o udostępnienie informacji: ,,były niejako generowane przez sam organ, którego postawa uniemożliwiła ujawnienie danych stanowiących informację publiczną’’.

f) zachowanie skarżącego świadczy o bezczynności bez rażącego naruszenia prawa

Zdarzają się sprawy, w których informacja o liczbie wniosków o udostępnienie informacji, z którymi zwrócił się wnioskodawca, jest argumentem do stwierdzenia, że bezczynność podmiotu nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Mówiąc inaczej, sądom zdarza się uwzględnić skargę i przyznać, że podmiot nie odpowiedział prawidłowo na wniosek, ale ze względu na okoliczność, że skarżący dużo pyta, zachowanie podmiotu nie może być uznane za rażące.

Przykładowo z wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II SAB/Kr 8/20) wynika, że sama liczba wniosków o udostępnienie informacji, składanych przez tę samą osobę, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że nadużywa ona prawa do informacji. Wbrew temu, Sąd użył jednak dalej argumentu o składaniu przez pytającego licznych wniosków o udostępnienie informacji do stwierdzenia na korzyść podmiotu, że bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

W wyroku WSA w Kielcach z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Ke 24/20)  Sąd kontrolował sprawę, w której wnioskodawca żądał w skardze nie tylko stwierdzenia rażącej bezczynności, ale też przyznania z tego tytułu sumy pieniężnej na jego rzecz. Przy czym zasadność uwzględnienia takiego wniosku jest w tym miejscu rzeczą drugorzędną. Warto natomiast pokazać, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego został oddalony wyłącznie dlatego, że osoba ta, jak wynikało z wyjaśnień Sądu, złożyła już kilkanaście wniosków o tej samej treści, skierowanych do przedsiębiorstw komunikacji samochodowej w całym kraju, a ,,w kontekście braku uzasadnienia dla składanych wniosków takie postępowanie skarżącego nie może być uznane za działanie, które służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji’’.

Z nieco starszego wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 4/18) również wynika, że Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, bowiem w odpowiedzi na skargę podmiot wykazał, że ten sam wnioskodawca inicjował przed tym podmiotem setki postępowań z dostępu do informacji.

g) wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej jako przejaw nadużycia

Na podstawie prowadzonych spraw zauważyliśmy, że najnowsze orzecznictwo poświęcone nadużywaniu prawa do informacji, niekiedy jest wykorzystywane przez podmioty do uzasadnienia, że żądana informacja wymaga przetworzenia. Rodzi to problemy praktyczne, ponieważ odpowiedzi podmiotów zawierają wtedy niemożliwą do pogodzenia konkluzję, że wnioskowana informacja, ze względu na obszerny zakres pytań, stanowi informację przetworzoną, a jednocześnie nie jest informacją publiczną. Podmioty argumentują, że zadając pytania wymagające pracochłonnego przygotowania, wnioskodawca nie kieruje się troską o dobro publiczne, a więc jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Rzecz w tym, że informacja przetworzona z samej definicji musi być informacją publiczną, uwarunkowaną jednak szczególnie istotnym interesem publicznym. Jest to jedyny przypadek, gdy podmiot może wezwać wnioskodawcę do wykazania w jakim celu wnioskuje i jak wykorzysta informację, jak również gdy podmiot sam ma obowiązek doszukiwać się zaistnienia tego interesu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się jednak o wiele dalej idące stanowisko, z którego można wywnioskować, że już samo żądanie udostępnienia takiej informacji, która okazuje się informacją przetworzoną, może świadczyć o nadużywaniu prawa. WSA w Gliwicach, w nieprawomocnym wyroku z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 296/20) kontrolował sprawę z wniosku dotyczącego szerszego monitoringu postępowań karnych skarbowych. Jako że wnioskodawcą była Krajowa Izba Doradców Podatkowych, to nie miała ona większego problemu z uzasadnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego swojego żądania. Mimo wszystko Sąd oddalił skargę wyjaśniając, że co prawda wnioskodawca miał możliwość realnego wykorzystania żądanych informacji dla ochrony interesu publicznego, ale i tak nie oznacza to, że powinien uzyskać wszystkie informacje. Co więcej, Sąd stwierdził, że z uwagi na: ,,obszerność i stopień skomplikowania żądanych informacji, przesądzający o tym, że jest to w pełnym zakresie informacja przetworzona, należy ją rozpatrywać przez pryzmat nadużycia prawa do informacji’’.

h) nadużywanie prawa przez skarżącego a koszty zastępstwa procesowego

W bazie orzeczeń sadów administracyjnych pojawił się również wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 14/20), w ramach którego Sąd częściowo odstąpił od zwrotu kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Uzasadniono to tym, że z powszechnie dostępnego internetowego systemu orzeczeń sądowadministracyjnych wynikało, że skarżący w krótkim przedziale czasu kierował wnioski do wielu bibliotek publicznych w całym kraju, w konsekwencji czego podobne skargi trafiały do sądów administracyjnych. Sąd uznał, że wysiłek pełnomocnika związany z przygotowaniem skargi był więc niewielki i nie należy mu się pełny zwrot kosztów.

Co ciekawe, Sąd stwierdził, że wziął również pod uwagę okoliczność, że wnioski były liczne, tożsame i zawierały pytania powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, a skargi dotyczyły nieznacznej bezczynności organów, które posiadały nikły aparat organizacyjny. Z tego względu Sąd uznał, że wnoszenie skarg do sądu administracyjnego było nadużyciem prawa. Nadużycie polegało na nagminnym, niczym nieuzasadnionym wnioskowaniu o dostęp do informacji do podmiotów, których cele były zgoła odmienne od przedmiotu wniosku. Na przykładzie gminnej biblioteki publicznej Sąd wyjaśnił, że: ,,powinna ona służyć rozwojowi czytelnictwa w gminie, a nie zaspokajaniu wynagrodzenia pełnomocnika strony, którego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania – jakkolwiek dopuszczalny – stanowi przejaw nieumiarkowanego korzystania z prawa’’.

Przy czym można mieć wątpliwości, czy w powyższej sprawie Sąd nie potraktował przypadkiem zbiorczo pojęcia nadużywania. Z jednej strony argumentacja była bowiem typowa dla wykreowanego przez sądy administracyjne pojęcia nadużywania prawa do informacji. Z drugiej strony za nadużycie prawa uznano samo wnoszenie skarg do sądu, co miałoby raczej sugerować, że skarżący nadużywał prawa do sądu. Oczywiście w naszej ocenie oba stwierdzenia są niezgodne z prawem. W tym miejscu warto przypomnieć więc, że w 2016 r. pojawiła się już próba ograniczenia możliwości składania skarg w sprawach z dostępu do informacji ,,oczywiście i rażąco błahych’’, ale zakończyła się ona niepowodzeniem.

W postanowieniu WSA w Białymstoku z 29 października 2020 r. (sygn. akt II SO/Bk 2/20) Sąd wymierzył grzywnę jednemu z dyrektorów okręgowej służby więziennej za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność. Podmiot tłumaczył się okolicznością, że skarżący składał do niego wiele skarg, wniosków i pism procesowych, co spowodowało nadużycie prawa i w związku z tym skarżącemu w ogóle nie powinna przysługiwać ochrona prawna (w tym rozumieniu, że powinno mu się zablokować prawo do wniesienia skargi do sądu). Sąd nie podzielił stanowiska podmiotu i wskazał, że dopytał o liczbę pism skierowanych od skarżącego od początku 2020 r., których suma wyniosła siedem. Sąd uznał, że nie jest to liczba blokująca działanie podmiotu. Sąd zaznaczył jednak, że jeśli ,,sytuacja ulegnie zmianie’’, to w przyszłości działanie skarżącego będzie mogło zostać uznane za nadużycie.

Powyższe ujęcie nadużywania prawa do informacji dobrze pokazuje też wyrok WSA w Olsztynie z 21 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 310/20), w którym Sąd co prawda korzystnie dla skarżącego uznał, że ten nie nadużywał prawa do informacji, ale jednocześnie dodał, że nadużywaniem może być też: ,,sytuacja, w której wnioskodawca wykazuje złe intencje, a jego działanie może utrudnić normalne funkcjonowanie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej bądź naruszyć zasady uczciwej konkurencji’’.

i) korzystne oraz ,,korzystne’’ orzecznictwo sądowe

Za korzystne orzeczenia sądów administracyjnych uznajemy te, z których wynika jasno, że pojęcie nadużywania prawa do informacji nie istnieje w sensie prawnym, a z tego względu nie można na jego podstawie nie udostępniać informacji. Takie wyroki mogą pojawiać się jednak stosunkowo rzadko, zatem sięgnęliśmy również po ,,korzystne’’ orzeczenia, przez które rozumiemy te, w których sąd dopuścił istnienie pojęcia nadużywania prawa do informacji, ale jednocześnie nie uznał go w danej sprawie lub po prostu uzasadnienie zawiera fragment warty odnotowania.

W wyroku WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Po 29/20) Sąd oddalił skargę, bo skarżący wnioskował o dostęp do akt postępowania, a w orzecznictwie jednolicie przyjęto, że nie stanowią one informacji publicznej. Sąd dodał jednak istotny fragment, w którym zauważył, że o udostępnieniu informacji decyduje wyłącznie treść wniosku, a nie intencje wnioskodawcy: ,,dalsze rozważania organu co do oceny celu, w jakim skarżący domaga się udzielenia mu wglądu w akta sprawy, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Istota sprawy nie sprowadza się bowiem do oceny zamiarów wnioskującego, lecz tego, czy wniosek dotyczył informacji publicznej. Sąd podziela jednak stanowisko skarżącego, że o tym czy dana informacja jest informacją publiczną decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji’’.

Z kolei WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Go 197/19) kontrolował sprawę z wniosku o udostępnienie protokołów z posiedzeń rady społecznej zakładu opieki zdrowotnej. Przewodniczący rady stwierdził, że skarżący był jej członkiem i wnioskował o protokoły wyłącznie ze względu na łączący ich spór zawisły przed sądem. Sąd nie zgodził się z podmiotem i spuentował jasno, że: ,,możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej w celu prywatnym nie może wyłączyć obowiązku jej udostępnienia przez podmiot zobowiązany’’.

W wyroku WSA w Krakowie z 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Kr 20/20) Sąd zajmował się sprawą z wniosku złożonego do spółki udzielającej świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Spółka ta twierdziła, że skarżąca jest lekarką, a jej wnioski miały na celu wyłącznie wyrządzenie szkody innym lekarzom, z którymi prowadziła spory sądowe. Sąd wyraził stanowisko, że argumenty spółki nie mogą mieć znaczenia, ponieważ do żądania informacji uprawniony jest każdy, a więc fakt, ze wnioskodawczyni była lekarką, nawet zaangażowaną w spory ze spółką, nie dyskwalifikuje obowiązku udostępnienia informacji. Co prawda Sąd przyznał, w naszej ocenie nieprawidłowo, że dostęp do informacji musi służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, ale dalej podsumował, że: ,,w przypadku jednoznacznego spełnienia kryteriów obiektywnych ani organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani sąd administracyjny, nie są upoważnione do badania motywacji wnioskodawcy’’.

WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 358/19) wyjaśnił krótko i naszym zdaniem niezwykle trafnie, że zarzucanie wnioskodawczyni nadużywania prawa do informacji pozostało bez znaczenia dla sprawy, bowiem jej działalność była realizacją konstytucyjnego prawa do informacji, które nie wymaga jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wreszcie w sprawie opisanej na naszej stronie, WSA we Wrocławiu wydał nieprawomocny wyrok z 17 marca 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 19/20), w którym zaznaczył, że nie musi kierować się powstałym już orzecznictwem sądów administracyjnych, dotyczącym nadużywania prawa do informacji, ponieważ prezentowane poglądy nie mają źródła powszechnie obowiązującego prawa: ,,Sąd wyjaśnia, że nie podzielił w tym zakresie argumentacji organu uznając, że przesłanka nadużycia prawa nie mieści się w ustawowym katalogu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.). Przy czym należy odnotować, że Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych akceptujące taką przesłankę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19, CBOSA). Należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenia sadowe prezentujące wspomniany pogląd zapadły na tle konkretnych stanów faktycznych i nie mają waloru źródła powszechnie obowiązującego prawa’’.