NSA: dokumenty konkursu ofert w spółce komunalnej są informacją publiczną

NSA potwierdził, że spółka komunalna realizująca zadania publiczne musi udostępniać informacje dotyczące gospodarowania swoim majątkiem. Protokoły z otwarcia ofert, protokół postępowania i umowa z wybranym wykonawcą w konkursie ofert mają charakter informacji publicznej, nawet jeśli postępowanie nie było prowadzone na podstawie Prawa zamówień publicznych.

Kto i o co wnioskował, jak organ zareagował na wniosek

Spółka z o.o. wystąpiła 2 czerwca 2025 r. do spółki komunalnej o informacje dotyczące postępowania „Dostawa materiałów preizolowanych — rury i akcesoria”.

Wniosek obejmował:

1. protokół z otwarcia ofert,
2. protokół z przeprowadzonego postępowania,
3. złożone oferty wraz ze wszystkimi załącznikami,
4. umowę wraz ze wszystkimi załącznikami zawartą z wybranym wykonawcą.

Spółka komunalna odpowiedziała pismem z 13 czerwca 2025 r. Przesłała jedynie wydruk przedstawiający ocenę oferty wybranego oferenta. Odmówiła udostępnienia pozostałych dokumentów, twierdząc, że nie są informacją publiczną. Wskazała, że protokoły są dokumentami wewnętrznymi, a na realizację umowy nie otrzymała dofinansowania, więc nie korzystała w tym zakresie ze środków publicznych.

Wnioskodawczyni złożyła skargę na bezczynność.

Wyrok WSA

WSA w Olsztynie wyrokiem z 2 września 2025 r. (II SAB/Ol 93/25) stwierdził bezczynność spółki komunalnej w zakresie punktów 1, 2 i 4 wniosku, czyli protokołu z otwarcia ofert, protokołu postępowania oraz umowy z wybranym wykonawcą. Zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę oddalił natomiast w zakresie punktu 3, dotyczącego złożonych ofert.

Sąd podkreślił, że spółka realizuje zadanie publiczne polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną. Jest też jednoosobową spółką gminy, a więc gospodaruje majątkiem publicznym. Z tego powodu nie może zawężać jawności wyłącznie do informacji bezpośrednio związanych z dostarczaniem ciepła.

WSA uznał, że dokumenty dotyczące konkursu ofert na dostawę materiałów odnoszą się do gospodarowania majątkiem publicznym. Jawne są więc dokumenty pokazujące sposób wyboru wykonawcy i zawarta z nim umowa. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie nie było prowadzone na podstawie Prawa zamówień publicznych, lecz według regulaminu wewnętrznego.

Sąd zgodził się jednak ze spółką w zakresie ofert złożonych przez uczestników konkursu. Uznał, że same oferty są dokumentami prywatnymi, nie dokumentami urzędowymi, i nie przesądzają jeszcze o sposobie wykonania zadania publicznego. Dlatego w tej części skarga została oddalona.

Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2026 r. oddalił skargę kasacyjną spółki komunalnej (III OSK 2278/25). Zasądził też od niej na rzecz wnioskującego podmiotu 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Spółka w skardze kasacyjnej twierdziła, że protokół z otwarcia ofert, protokół postępowania oraz umowa z wybranym wykonawcą nie stanowią informacji publicznej. Argumentowała też, że nie pozostawała w bezczynności, bo prawidłowo poinformowała wnioskodawczynię zwykłym pismem o braku podstaw do udostępnienia dokumentów.

Co orzekł NSA i dlaczego

NSA uznał skargę kasacyjną za niezasadną. Zwrócił uwagę przede wszystkim na jej wadliwą konstrukcję. Spółka podniosła wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, próbując w ten sposób podważać ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA. Tymczasem — jak wskazał NSA — nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przez zarzuty dotyczące prawa materialnego, jeśli nie postawi się odpowiednich zarzutów procesowych.

W praktyce oznaczało to, że NSA był związany ustaleniami WSA: że spółka komunalna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gospodaruje majątkiem publicznym, a dokumenty dotyczące wyboru wykonawcy i umowy odnoszą się do tego majątku.

NSA nie znalazł podstaw do uchylenia wyroku WSA. W mocy pozostało więc rozstrzygnięcie, że spółka komunalna pozostawała w bezczynności w zakresie protokołów i umowy z wybranym wykonawcą. Musi ponownie rozpoznać wniosek w tej części — czyli udostępnić informacje albo zastosować przewidzianą prawem formę odmowy.