Czy przyczyna odwołania urzędnika jest informacją publiczną?

Czy powody odwołania urzędników zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej powinny być jawne? Wyjaśniamy, jakie znaczenie w tym kontekście ma sposób rozwiązania stosunku pracy i jak orzecznictwo Sądu Najwyższego wpływa na zakres jawności w administracji.

Służba cywilna

Zgodnie z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Spośród osób wchodzących w skład korpusu służby cywilnej można wyróżnić trzy główne grupy: pracowników służby cywilnej, urzędników służby cywilnej oraz osoby zatrudnione na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej.

Podział ten jest istotny, ponieważ stosunek pracy osób należących do każdej z tych grup nawiązuje się na innej podstawie, co wpływa na regulacje szczególne dotyczące zatrudniania i zwalniania konkretnych osób.

Przyjrzyjmy się bliżej osobom zatrudnianym na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej. Do takich należą stanowiska:

1. dyrektora generalnego urzędu;
2. kierującego departamentem lub komórką równorzędną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędzie ministra, urzędzie obsługującym przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, urzędzie centralnego organu administracji rządowej oraz kierującego wydziałem lub komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, a także zastępcy tych osób;
3. wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcy;
   3a) powiatowego lekarza weterynarii i jego zastępcy;
   3b) wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i jego zastępcy;
4. kierującego komórką organizacyjną w Biurze Nasiennictwa Leśnego, a także zastępcy tej osoby;
5. dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej, naczelnika urzędu skarbowego, naczelnika urzędu celno-skarbowego, a także zastępcy tych osób.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 409 ze zm.) określa, w stosunku do każdego z wymienionych stanowisk, kompetentny organ do powołania i odwołania osoby zajmującej dane stanowisko.

Powołanie

W 2015 r. dokonano nowelizacji ustawy o służbie cywilnej w zakresie nawiązywania stosunku pracy z osobami zajmującymi wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Przed zmianą obsadzano te stanowiska w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Obecnie dzieje się to w drodze powołania.

W uzasadnieniu projektu wskazywano m.in., że zastąpienie otwartego i konkurencyjnego naboru powoływaniem przez uprawnione organy ma uelastycznić i odformalizować ten proces, szczególnie jeśli chodzi o realizację polityki rządu oraz zapewnienie sprawnego administrowania i zarządzania kadrami.

Warto wskazać, że powołanie jest jednostronną czynnością prawa pracy, która rodzi podwójny skutek w postaci obsadzenia (objęcia) stanowiska i nawiązania stosunku pracy. Oczywiście do skutecznego powstania stosunku pracy wymagana jest zgoda powołanego.

Rozwiązanie stosunku pracy z osobą powołaną może nastąpić na kilka sposobów:

• na podstawie porozumienia stron,
• poprzez podanie się pracownika do dymisji,
• w wyniku odwołania równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia,
• w wyniku odwołania równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Co do zasady nie budzi wątpliwości, że informacja o tym, na jakiej podstawie doszło do rozwiązania stosunku pracy z osobą zatrudnioną na wyższym stanowisku w służbie cywilnej, jest informacją publiczną. Bezsprzecznie dotyczy ona sprawy publicznej i odnosi się bezpośrednio do podmiotów wykonujących funkcje publiczne. W obecnym stanie prawnym jest to dodatkowa gwarancja kontroli społecznej przy tak znacznym odformalizowaniu zatrudniania na tak ważnych stanowiskach.

Kwestia do rozważenia brzmi: czy powód odwołania osoby zatrudnionej na wyższym stanowisku w służbie cywilnej jest informacją publiczną?

Odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia (tzw. dyscyplinarka)

Warto zauważyć, że Kodeks pracy określa zamknięty katalog sytuacji, w których może dojść do odwołania pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia. Są to sytuacje:

Zawinione:

1. ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych,
2. popełnienie przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwa, które uniemożliwia dalsze zatrudnianie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem,
3. zawiniona przez pracownika utrata uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku;

Niezawinione:

1. jeżeli niezdolność pracownika do pracy wskutek choroby trwa:
   a) dłużej niż 3 miesiące – gdy pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż 6 miesięcy,
   b) dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące – gdy pracownik był zatrudniony u danego pracodawcy co najmniej 6 miesięcy lub gdy niezdolność do pracy została spowodowana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową;
2. w razie usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1, trwającej dłużej niż 1 miesiąc.

Sąd Najwyższy w wyroku z 21.11.2000 r. (I PKN 95/00) wskazał, że odwołanie ze stanowiska równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno być dokonane na piśmie, ale nie musi wskazywać przyczyny odwołania. Pogląd ten budzi wątpliwości — nie tylko ze względu na brzmienie przepisów, ale także z uwagi na ochronę odwoływanego pracownika i możliwość poddania przez niego kontroli sądowej zgodności z prawem odwołania.

W związku z tym należy uznać, że prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 10.09.2004 r., (I PK 704/03) zgodnie z którym odwołanie ze stanowiska równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia powinno być dokonane na piśmie ze wskazaniem przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy.

Skoro więc organ jest zobowiązany do wskazania przyczyny odwołania, to taka informacja jest informacją publiczną związaną z danymi dotyczącymi pełnienia i wykonywania funkcji publicznej i jako taka nie podlega ograniczeniu. Takie stanowisko przyjęło m.in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z dnia 7 listopada 2023 r. (SKO 4710.183.2023).

Odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia

Wątpliwości pojawiają się w przypadku odwołania z zachowaniem okresu wypowiedzenia, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego w oświadczeniu woli pracodawcy o odwołaniu pracownika, które jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, zbędne jest wskazanie przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy (tak m.in. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt III PZP 6/06).

W praktyce oznacza to, że osoba odwoływana nie musi poznać przyczyny stojącej za jej odwołaniem. Sąd Najwyższy swoje stanowisko opiera na brzmieniu art. 70 § 1 k.p., zgodnie z którym pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie — niezwłocznie lub w określonym terminie — odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał.

Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony. Sąd wskazuje, że dopuszczalność odwołania pracownika w każdym czasie oznacza, iż odwołanie nie wymaga uzasadnienia, ponieważ w danym momencie może nie istnieć przyczyna uzasadniająca odwołanie, a przepis wyraźnie stanowi, że odwołanie może nastąpić w dowolnie wybranym momencie.

Akt odwołania pracownika w sposób równoznaczny z wypowiedzeniem umowy o pracę jest więc czynnością prawną oderwaną od przyczyny (czynnością prawną abstrakcyjną), a nie czynnością prawną uwarunkowaną istnieniem określonej przyczyny (czynnością prawną kauzalną).

Takie stanowisko prowadzi do wniosku, że skoro nie musi istnieć powód odwołania osoby zajmującej wyższe stanowisko w służbie cywilnej, to uzyskanie takiej informacji przez obywatela w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w praktyce niemożliwe.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną (WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.03.2025 r., IV SAB/Wr 825/24). Tak należałoby interpretować przedmiot ewentualnego wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej powodu odwołania osoby zajmującej wyższe stanowisko w służbie cywilnej, gdy do odwołania doszło z zachowaniem okresu wypowiedzenia, a organ w akcie odwołania nie wskazał przyczyny takiej decyzji.

Takie orzecznictwo prowadzi w praktyce do sytuacji, w której organy odmawiają udzielenia informacji co do powodu odwołania osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej, zasłaniając się tym, że taka informacja nie musi istnieć w momencie odwołania określonej osoby.

 

*Natalia Mikołajczyk – studentka V roku Prawa. Od sierpnia 2025 roku współpracuje z Siecią Obywatelską Watchdog Polska. Prywatnie miłośniczka literatury, teatru i kawy.