NSA uzasadnienie wyroku w sprawie opinii OFE, których Prezydent RP nie udostępnia

Uzasadnienie dotyczy wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012, sygn. aktI OSK 2130/11. Jest to pierwsze rozstrzygnięcie z trzech spraw dotyczących OFE. Jednak, co pisaliśmy wcześniej po uzasadnieniu ustnym (Refleksje po wyroku NSA w sprawie opinii na temat OFE), nie napawa to optymizmem. Dodatkowo trzecią sprawę NSA skierował do Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu skład orzekający wskazuje na to, że opinie prawne zamówione przez Prezydenta RP na etapie, na którym nie trwają prace w parlamencie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ jest to dokument wewnętrzny i mają charakter poznawczy.

Również zdaniem składu orzekającego ujawnienie takiego dokumentu utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian, co moim zdaniem przeczy nawet praktyce. Wielokrotnie Prezydent sam jeszcze przed procesem legislacyjnym zaprasza do dyskusji i prowadzi otwarte debaty, w takim procesie również składane są różne analizy. Zatem nie zaburzy to procesu dialogu i ścieraniu opinii, a może moim zdaniem ułatwić proces podejmowania decyzji, a szczególnie może pomóc obywatelom w zrozumieniu procesu zmian w prawie. A wyrok zapadł dawno po wprowadzeniu zmian i już nie ma żadnej debaty przed podjęciem decyzji…

Zauważyć należy stanowisko sądu odnośnie praw autorskich w organach władzy publicznej, które wyklucza możliwość powoływania się na prawa autorskie jako przesłankę wyłączającą dostęp do informacji publicznej (co już wielokrotnie NSA podkreślał w swoich orzeczeniach, jednak nie wypowiedział się tak stanowczo)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Należy w tym miejscu przywołać orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest „to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej”. 

Chciałem pokusić się o jakąś szczególną analizę uzasadnienia NSA odnośnie dokumentu wewnętrznego, jednak moim zdaniem nic tak nie pokaże trudności ze zrozumieniem koncpecji dokumentu wewnętrzego (opinii OFE) jak przedstawienie kilku głównych tez ostatnich orzeczeń NSA, które pokazują, że jest to problem tej sprawy (i kilku innych spraw), a nie całości orzecznictwa NSA odnośnie informacji publicznej.

Zacznę od większego cytatu ze sprawy OFE (podkreślenia moje):

Informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Celem sporządzenia wnioskowanych opinii była potrzeba głębszego zapoznania się z istniejącym systemem ubezpieczeń społecznych w kontekście zamierzeń rządowych dotyczących wprowadzenia zmian w tym systemie. Opinie te nie odnoszą się zatem do projektu ustawy, zostały bowiem sporządzone przed dniem skierowania go do Sejmu (zarzut nr 1). Mają jedynie walor poznawczy co do stanu, jaki miał podlegać zmianom w drodze ustawy proponowanej przez rząd.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Skład orzekający podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w przywołanych przez skargę kasacyjną wyrokach sądów administracyjnych (IV SAB/Po 9/06, I OSK 89/09).

(…)  Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11 (informacja publiczna to notatki sporządzone w urzędzie)

Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1) dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 – publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 – Lex nr 291357). Wykładnia ta uwzględnia zasadę „prawa do informacji” zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego.

Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 (informacja publiczna dokumentacja przetargowa – umowy)

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, iż dokonując wykładni pojęcia informacji publicznej ujmuje się je szeroko. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637,wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r. IISAB/ Sz 7/10 LEX 668256 , wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Z tego względu za błędną należało uznać wykładnię art.1 ust1 omawianej ustawy zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej . (…)

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.

Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003 r. sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006 r. I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska „Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego”, Toruń 2002 r.)

Wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11 (informacja publiczna to m. in. informacja z kontroli, oświadczenia składane w organach)

W świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02). (…)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną. Dotyczą one środków publicznych, a nie prywatnej sfery działania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Bez znaczenia jest, że jednym z etapów przyznania dofinansowania jest umowa cywilnoprawna. Przekazane w drodze umowy cywilnej środki na dofinansowanie nie tracą jednak swojego publicznego charakteru. Ponieważ są przeznaczone na z góry określony cel i muszą być wykorzystane w określonym czasie, a w przypadkach wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, konieczna jest społeczna kontrola nad celowością i sposobem wykorzystywania tych środków (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1167/11). Nie jest również zasadne twierdzenie kasatora, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, ponieważ zostały wydane w indywidualnych sprawach.

Wyrok NSA I OSK 1150/11 z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 (również o dokumencie wewnętrznym)

Przechodząc zatem do meritum, podkreślić należy, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca, formułując w Konstytucji RP zasadę „prawa do informacji”, wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (zob.: wyrok z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby wiązać się trudnościami, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. „udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych”. Wyliczenie, jak już wspomniano, ma charakter przykładowy. Nie obejmuje ono wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu. (…)

Zauważyć należy, że powołane wcześniej przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 – publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, ustawa nie ogranicza „prawa do informacji” wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter „wewnętrzny”, czy „roboczy”.

_______________

Zatem albo informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują albo no właśnie co? Tak daleko idącej rozbieżności jednego orzeczenia od pozostałych w okresie 2-3 miesięcy nie rozumiem i wydaje mi się, że obywatel czytając art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji też nie wyjaśni – to czym w końcu jest informacja o działalności?