Czy można złożyć anonimowy wniosek o informację publiczną? Spór o granice jawności i prywatności

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego (sygn. II SAB/Wa 333/25). Sprawa z pozoru techniczna, dotycząca braku odpowiedzi na wniosek, w rzeczywistości dotyka jednego z najważniejszych pytań o granice prawa do informacji: czy można złożyć wniosek anonimowo?

Na prośbę klienta poradni prawnej Sieć Obywatelska Watchdog Polska przystąpiła do sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika. Uznaliśmy, że sposób, w jaki sądy rozstrzygną tę sprawę, może mieć ogromne znaczenie dla praktyki korzystania z prawa do informacji w Polsce.

Nie bez znaczenia powinien pozostawać fakt, że wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego może mieć niebagatelny wpływ w ogóle na kształt prawa do informacji w polskim porządku prawnym. Z zaprezentowanej jak dotąd argumentacji stron postępowania, popartej licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, wynika, że praktyka orzecznicza w zakresie możliwości składania anonimowych wniosków o udostępnienie informacji w trybie określonym w u.d.i.p. nie jest jednolita. Choć wyroki i postanowienia sądów nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak niekwestionowany autorytet sądów administracyjnych sprawia, że organy władzy (lub szerzej – podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji) oraz sądy w innych postępowaniach chętnie powołują się na wcześniej zapadłe rozstrzygnięcia. Czyni to niniejsze postępowanie istotnym nie tylko w indywidualnej konkretnej sprawie Skarżącego; jego wynik rzutować może również na inne podobne sprawy w przyszłości. Ujednolicenie linii orzeczniczej jawić się powinno per se jako działanie w interesie publicznym i społecznym.

Dalej w naszym stanowisku podkreślaliśmy, że anonimowość jest częścią prawa do informacji. Artykuł 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi wprost, że nie trzeba wykazywać interesu prawnego ani faktycznego, by złożyć wniosek. Skoro nie trzeba uzasadniać, dlaczego ktoś pyta, to dane osobowe wnioskodawcy nie powinny mieć znaczenia dla organu. Zwracaliśmy też uwagę, że wymóg ujawnienia tożsamości ogranicza społeczną kontrolę. Obowiązek podpisywania wniosków imieniem i nazwiskiem może zniechęcać do działania aktywistów, dziennikarzy czy osób pytających o lokalne sprawy – zwłaszcza tam, gdzie władza reaguje niechętnie na krytykę.

Znamy sprawy, w których osoby pytające ponosiły z tego tytułu negatywne konsekwencje. Mimo, że w lutym 2026 r. minie 30 lat od pierwszego wyroku dotyczącego jawności  (NSA oz. w Łodzi z 6 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Ł 2722/95) to wiele osób po prostu się boi pytać.  Podkreślaliśmy ponadto, że nie ma podstaw do zmiany dotychczasowej praktyki. Od lat sądy administracyjne uznawały, że znajomość przez adresata wniosku adresu e-mail nadawcy wystarczy do rozpatrzenia wniosku. Odstąpienie od tej linii orzeczniczej bez wyraźnej zmiany prawa narusza zasadę zaufania obywateli do państwa. Wskazywaliśmy również, że ustawodawca celowo chciał, by dostęp do informacji był prosty i odformalizowany. Ustawa o dostępie do informacji publicznej została pomyślana tak, by każdy mógł z niej korzystać – bez zbędnych barier i procedur.

Gdyby racjonalny prawodawca zechciał objąć wnioski o udostępnienie informacji publicznej koniecznością ujawniania personaliów wnioskodawcy, to zawarłby taki wymóg bezpośrednio w przepisach u.d.i.p. lub skorzystał w tym zakresie z klauzuli odsyłającej do odpowiedniego stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Ustawodawca jednak nie uczynił tego ani w chwili uchwalania ustawy, ani na przestrzeni ponad 20 lat jej obowiązywania. Tym samym należy uznać, że odstąpienie od dotychczasowej linii orzeczniczej pozwalającej składać wnioski anonimowe nie jest stosowaniem prawa, ale w istocie zmierza do jego wytworzenia w ramach sądowej wykładni, co nie może się ostać.

Warto w tym zakresie przypomnieć stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z 2009 r.: (DOLIS-440-572/46887 z dnia 15 grudnia 2009 r.):

Wobec powyższego stwierdzić należy, że pozyskiwanie danych osobowych w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej może odbyć się wyłącznie za zgodą osoby zainteresowanej, gdyż to ona decyduje o sposobie w jakim chciałaby zrealizować swoje prawo dostępu do informacji publicznej.

Prawo do informacji to fundament kontroli społecznej nad władzą. Umożliwia obywatelkom i obywatelom pytanie o działania instytucji publicznych, bez konieczności tłumaczenia się, po co im ta wiedza. Wprowadzenie obowiązku ujawniania danych osobowych mogłoby w praktyce zniechęcać do korzystania z tego prawa, zwłaszcza w mniejszych środowiskach, gdzie krytyka władzy wiąże się z ryzykiem szykan.

W obronie prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej stanął również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł skargę kasacyjną.

Warto podkreślić, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie składa skarg kasacyjnych w każdej sprawie, w której zapadł jego zdaniem błędny wyrok. Robi to wybiórczo i strategicznie, kierując się przesłankami prawnymi i społecznymi. Podstawowym warunkiem działania RPO jest przekonanie, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki (np. prawa do informacji, prywatności, równego traktowania, wolności słowa) albo naruszenia zasad praworządności (art. 8 ust. 1 p.p.s.a.). RPO wybiera sprawy, które mogą mieć szersze znaczenie dla praktyki stosowania prawa. Fakt, że Rzecznik zdecydował się złożyć skargę kasacyjną w tym konkretnym postępowaniu, świadczy o tym, jak ważny jest to wątek prawa do informacji.

Rzecznik zaskarżył wyrok WSA w całości. Jego zdaniem sąd błędnie zinterpretował przepisy ustawy i ograniczył prawo do informacji w sposób, którego prawo nie przewiduje.

Skargę kasacyjną RPO oparł o następujące argumenty:

Brak jest podstawy ustawowej żądania wskazania imienia i nazwiska lub żądania wykazania interesu.

RPO zwrócił uwagę, że ustawa nie pozwala podmiotom zobowiązanym uzależniać udostępnienia informacji od posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego – zabrania tego bowiem art. 2 ust. 2 ustawy. Rzecznik spostrzegł też, że żądanie przedstawienia się z imienia i nazwiska, w świetle art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, musi znajdować swoją ustawową podstawę, której brak jest w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto RPO, podobnie jak nasze Stowarzyszenie w przystąpieniu, zauważył, że niektóre osoby mogą z różnych względów obawiać się ujawnienia imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji, przywołując jako przykład osoby osadzone w zakładach karnych kierujące wnioski do administracji zakładowej, a także dziennikarzy, aktywistów oraz sygnalistów.

Konieczność wskazywania imienia i nazwiska byłaby nieracjonalna

Rzecznik zasygnalizował w swojej skardze kasacyjnej, że podstawową formą udostępniania informacji publicznej jest jej publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej. Tryb wnioskowy z kolei ma charakter następczy i stosowany jest wówczas, gdy informacja w Biuletynie nie została udostępniona. RPO wskazał, że dana informacja cechuje się walorem informacji publicznej niezależnie od tego, czy została udostępniona z urzędu w BIP, czy też dopiero na żądanie konkretnej osoby w trybie wnioskowym. Skoro więc dostęp do Biuletynu posiada każda osoba w dowolnym miejscu i czasie bez konieczności przedstawiania się z imienia i nazwiska, to nielogicznym byłoby oczekiwanie, że do tej samej informacji, udostępnianej jednakże w drugim z przewidzianych w ustawie trybów, konieczne miałoby być ujawnienie personaliów.

Identyfikacja jest potrzebna tylko w niektórych sytuacjach

RPO podkreślił, że identyfikacja wnioskodawcy może być w niektórych sytuacjach potrzebna, jak choćby w celu wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, lecz wówczas podmiot zobowiązany dysponuje narzędziami określonymi w przepisach o postępowaniu administracyjnym pozwalającymi mu doprowadzić do ustalenia tożsamości osoby składającej wniosek. W innych przypadkach, gdy decyzji odmownej nie wydaje się, brak jest uzasadnienia prawnego i celowościowego dla żądania ujawnienia personaliów wnioskodawcy.

Dotychczasowa praktyka orzecznicza

RPO dostrzegł, zauważoną też przez nas, dotychczasową ugruntowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dopuszczającą składanie w trybie prawa do informacji wniosków anonimowych. Jak zaakcentował Rzecznik, korzystne projawnościowe orzeczenia nie są odosobnione; to właśnie rozstrzygnięcia odmienne, kwestionujące możliwość anonimowego domagania się udostępnienia informacji publicznej, należą do mniejszości i wielokrotnie krytykowane były przez różne składy orzekające. Na marginesie wypada podkreślić, że Rzecznik wyczerpująco omówił także poglądy doktryny konsekwentnie uznającej za dopuszczalne wnioski anonimowe.

Nieadekwatność orzeczenia, na podstawie którego oparto wyrok w niniejszej sprawie

RPO zwrócił uwagę, że orzeczenie, na kanwie którego sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie powinno znaleźć zastosowania z uwagi na jego całkowitą nieadekwatność. Rzecznik podkreślił, że rozważania sądu na temat zagrożeń niesionych przez nowoczesną komunikację elektroniczną dotyczą zupełnie innego problemu prawnego.

Po otrzymaniu skargi kasacyjnej RPO postanowiliśmy przygotować odpowiedź na skargę, aby raz jeszcze przypomnieć swoje stanowisko. Wskazaliśmy jeszcze jeden istotny aspekt sprawy: zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy organ wydaje decyzję odmowną. Oznacza to, że żądanie ujawnienia imienia i nazwiska może mieć znaczenie wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach – a nie przy każdym wniosku. W pozostałym zakresie ustawa nie przewiduje obowiązku identyfikacji wnioskodawcy. Tę wykładnię potwierdza również orzecznictwo.

Zatem argumenty nasze oraz Rzecznika Praw Obywatelskich są zbieżne – prawo do informacji ma charakter konstytucyjny, jest prawem powszechnym i nie może być ograniczane przez dodatkowe wymogi formalne, których ustawa nie przewiduje.

Teraz sprawą zajmie się Naczelny Sąd Administracyjny. To jego rozstrzygnięcie zdecyduje, czy w erze cyfrowej obywatel będzie mógł nadal korzystać z prawa do informacji bez konieczności ujawniania swojej tożsamości. Dla praktyki jawności i kontroli społecznej to sprawa o fundamentalnym znaczeniu.