Jakość robi różnicę, czyli kilka słów o uzasadnieniu decyzji odmownej

Jeżeli wnioskowana informacja jest informacją publiczną, odmowa jej udostępnienia wymaga wydania decyzji administracyjnej. Co to jednak oznacza dla samego wnioskodawcy? W czym decyzja może okazać się lepsza od zwykłego zawiadomienia?

Odpowiedź wydaje się prosta: rozstrzygnięcie w formie decyzji musi czynić zadość wymaganiom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a jednym z takich wymogów jest sporządzenie uzasadnienia.

Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego

§ 1. Decyzja zawiera:
(…)
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
(…)

§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jeśli patrzeć na decyzję jak na formę dialogu między władzą publiczną a jednostką, uzasadnienie jest bez dwóch zdań jej najważniejszym elementem. Dobrze sporządzone pozwala prześledzić tok rozumowania podmiotu zobowiązanego, poznać motywy jego rozstrzygnięcia i w konsekwencji lepiej je zrozumieć. Wymóg wyczerpującego uzasadnienia nie jest więc jedynie formalizmem — stanowi gwarancję wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i uwzględnienia całokształtu jej okoliczności. Nie powinno więc dziwić, że uzasadnienie źle skonstruowane może stanowić (i w istocie stanowi) wadę decyzji dającą podstawy do jej uchylenia:

Sąd zaznacza, że wbrew argumentacji pełnomocnika przedstawionej w odpowiedzi na skargę nie można deprecjonować znaczenia uzasadnienia decyzji, wywodzić, że jego lakoniczność nie miała wpływu na wynik sprawy, a także twierdzić, że wystarczającym jest, iż motywy decyzji zostaną przedstawione w odpowiedzi na skargę.

— wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 468/21

Wadliwe uzasadnienie sprawia ponadto, że sąd nie ma możliwości ocenić, na ile samo rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe:

Do naruszenia wskazanych wyżej regulacji k.p.a. [art. 107 § 1 pkt 1-9 i § 3 k.p.a.] dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

— wyrok NSA z 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1709/22

W związku z powyższym można zadać sobie pytanie, jak powinno być prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji odmownej. Pomocne okaże się wskazanie najczęściej występujących nieprawidłowości. Poniżej przedstawiamy więc listę „dolegliwości”, na które cierpią uzasadnienia decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznej.

Rozważania akademickie dla nieakademików

Refleksje czysto teoretyczne to bardzo częsty element uzasadnień. Przywoływanie treści orzeczeń i stanowisk zajmowanych w doktrynie jest rzecz jasna jak najbardziej przydatne przy wyjaśnianiu podstawy prawnej decyzji, założenia teoretyczne nie mogą jednak zastąpić analizy konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadnienie obudowane ogromem cytowanych orzeczeń sądowych i urywków z literatury prawniczej wygląda groźnie, ale niepoparte konkretami staje się „kolosem na glinianych nogach”.

Sąd pierwszej instancji uznał również zasadnie, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na uznanie przez skarżącą kasacyjnie, że skarżący nadużywa prawa do żądania od spółki informacji publicznej. Ogólne rozważania i poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie pojęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie były w tym zakresie wystarczające.

— wyrok NSA z 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1709/22

Po cóż zmieniać coś, co dobrze działa?

Zdarza się, że kolejne decyzje wydawane przez podmiot zobowiązany są kropka w kropkę identyczne co do treści, a okoliczności spraw skrajnie odmienne. Zjawisko to należy oceniać negatywnie, jako że mechanicznie powielane tezy nie dają podmiotowi szansy kompleksowo rozpatrzyć sprawy i powodują ryzyko pominięcia istotnych, szczególnych okoliczności, jakie zachodzą na gruncie każdej z nich. Ogólne, szymelowe rozważania dają co najwyżej obraz zwyczaju, jaki wytworzył się w orzecznictwie podmiotu zobowiązanego, nie pozwalają natomiast wnioskodawcy zaznajomić się z motywami tego konkretnego rozstrzygnięcia wydanego w jego sprawie.

Stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 k.p.a. (…) Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał organ. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. było wynikiem naruszenia: po pierwsze – art. 7 k.p.a., stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, i po drugie – art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

— wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 321/21

Wyjaśnienia „na pół gwizdka”

Życie w ciągłym biegu sprawia, że mało kto ma czas czytać kilkudziesięciostronicowe uzasadnienia otrzymywanych decyzji. Nie oznacza to jednak, że motywując odmowę realizacji czyjegoś konstytucyjnego uprawnienia, można poprzestać na jednozdaniowym oświadczeniu. Konieczne jest odnalezienie złotego środka: uzasadnienie ma być przystępne dla przeciętnego odbiorcy, a jednocześnie mieścić w sobie wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek odmowy.

Zatem merytoryczna wypowiedź organu co do niezasadności żądania udostępnienia informacji publicznej i co do zasadności wniesionego »odwołania« zawarta została w dwóch zdaniach. Biorąc pod uwagę to, że kwestia udostępniania informacji publicznej związanej z wykonywaną przez nauczycieli funkcją publiczną nie jest jednoznacznie postrzegana w judykaturze i doktrynie, to tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akademickim przykładem niedotrzymania wymogów uzasadnienia decyzji wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Aby wypełnić dyspozycje art. 107 § 3 k.p.a. w pierwszej kolejności należy ustalić stan faktyczny a następnie nie wystarczy podać podstawę prawną ale również trzeba ją wyjaśnić. Oczywiste jest, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia.

Odmawiam, i basta!

Cofnijmy się na chwilę do Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego art. 11 została wyrażona tak zwana zasada przekonywania:

Art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego

Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Jest więc oczywiste, że uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie Kodeksu powinno czynić zadość tej zasadzie:

Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

— wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 468/21

Zasada ta jest w końcu konsekwencją pewnego założenia: władza demokratyczna powinna unikać stosowania przymusu, a zamiast tego wykonywać prawo w sposób polubowny. Uzasadnienie nie powinno zatem ograniczać się do konstatacji, że rozstrzygnięcia władzy są z zasady słuszne, ale umożliwić adresatowi decyzji samodzielną ocenę tej słuszności poprzez zrozumienie powodów, dla których odmówiono mu dostępu do informacji publicznej. Posiadanie przez władzę publiczną autorytetu bynajmniej nie oznacza, że jest ona zwolniona z konieczności przekonywania do swoich racji.

Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie.

— wyrok WSA w Łodzi z 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21

Nic nie jest tak oczywiste, jak się wydaje

Zastrzeżenie na rzecz danej informacji jakiejkolwiek tajemnicy wymaga, aby informacja ta posiadała wartość dla beneficjenta tajemnicy, przy czym chodzi rzecz jasna o wartość obiektywną, a nie zależną od jego osobistych upodobań. Wartości tej powinno się każdorazowo doszukiwać, analizując konkretną informację, gdyż nie sposób z góry założyć, że dana informacja taką wartość będzie wykazywać. Ciężar dowodzenia musi siłą rzeczy spoczywać na podmiocie zobowiązanym. Innymi słowy, to podmiot zobowiązany powinien dowodzić, że za utajnieniem informacji przemawiają konkretne okoliczności, nie jest zaś rzeczą wnioskodawcy udowadniać zasadność jej ujawnienia. Tym bardziej nie jest rolą sądu doszukiwać się we wnioskowanych informacjach tajemnic. Taka analiza powinna oczywiście znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

— wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3260/14

Nie da się z góry założyć, że jakaś informacja objęta jest tajemnicą — istnieje w końcu domniemanie na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Tym bardziej nie jest wystarczające oświadczenie beneficjenta tajemnicy o woli objęcia informacji tajemnicą.

Nie sposób podzielić stanowiska, że żądane informacje w postaci umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze w relacji z podmiotem publicznym są a priori »innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą«, wyłączonymi z objęcia zasadą jawności bez potrzeby analizy tych dokumentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej, czego brak w wydanych w sprawie decyzjach.

— wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15

Nie można na koniec nie wspomnieć o tym, że uzasadnienie zastrzeżenia tajemnicy musi dać wyraz obowiązkowemu przeprowadzeniu przez podmiot zobowiązany ważenia prawa dostępu do informacji publicznej z racjami, jakie przemawiają za jej utajnieniem.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

— wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1120/24

O uzasadnieniach decyzji odmownych można by rozprawiać długo, stąd nie dziwi niezwykle bogaty dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w tej kwestii. Reasumując: stawianie określonych wymogów uzasadnieniom decyzji nie jest czczym formalizmem. To prawdziwa rękojmia starannego rozważenia przez podmiot zobowiązany wyboru jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia, a zarazem szansa dla adresata decyzji na zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się decydent, są słuszne.

Czytelniku! Jeżeli masz wątpliwość co do jakości uzasadnienia otrzymanej decyzji odmownej — możesz zwrócić się o pomoc do naszej poradni prawnej.

*Filip Nowicki – absolwent prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim. Od lipca 2025 roku współpracuje z Siecią Obywatelską Watchdog Polska. Ciekawy świata – uwielbia podróżować, poznawać różnorodne kultury, a jego pasją są także języki obce.