Kto pilnuje jawności?

Prawo do informacji działa tylko wtedy, gdy ktoś pilnuje jego przestrzegania. W Polsce obywatel najczęściej musi sam dochodzić swoich praw przed sądem, podczas gdy w wielu krajach nad jawnością czuwają wyspecjalizowane organy, które rozpatrują skargi, zbierają dane i reagują na systemowe problemy. W pierwszej części wakacyjnego cyklu na temat nadzoru nad realizacją prawa do informacji w poszczególnych krajach przyglądamy się Serbii, Słowenii, Irlandii, Chorwacji i oczywiście Polsce.

Prawo do informacji publicznej nie kończy się na samej ustawie. Z punktu widzenia obywateli ważne jest, czy prawo działa w praktyce. Czy to, co zapisano, jest realizowane? Dlatego tak istotne są mechanizmy nadzoru, które pozwalają sprawdzać, jak instytucje publiczne wywiązują się z obowiązków jawności. Bez nich prawo do informacji może pozostać formalną gwarancją, a nie realnym narzędziem kontroli społecznej. W krótkim wakacyjnym cyklu opowiemy, jakie funkcje pełnią i czym są organy nadzoru w prawie do informacji.

Mechanizmy nadzoru w Polsce, czyli co?

Znaczenie takich mechanizmów podkreślała również Group of States against Corruption (GRECO). To powołany w 1999 roku organ antykorupcyjny Rady Europy z siedzibą w Strasburgu. Jego głównym celem jest nadzorowanie przestrzegania standardów antykorupcyjnych przez państwa członkowskie.

W rekomendacji GRECO^[1] z 2025 roku zwrócono uwagę na to, że Polska powinna zapewnić niezależny nadzór nad skutecznym wdrażaniem przepisów o wolności informacji. W odpowiedzi polskie władze wskazywały, że funkcję kontrolną pełnią już istniejące instytucje: sądy administracyjne, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Najwyższa Izba Kontroli. GRECO ostatecznie uznała rekomendację za zrealizowaną w sposób zadowalający, choć zaznaczyła, że preferowanym rozwiązaniem byłoby powołanie wyspecjalizowanego organu nadzorczego. Powyższy przykład dobrze pokazuje napięcie obecne w polskim systemie. Z jednej strony istnieją narzędzia kontroli: odwołanie od decyzji, skarga na bezczynność czy decyzję, kontrola sądowa, działania RPO czy kontrole NIK. Z drugiej strony brak jednego organu odpowiedzialnego za monitorowanie i egzekwowanie prawa do informacji sprawia, że skuteczność ochrony tego prawa zależy w dużej mierze od aktywności obywateli, organizacji społecznych oraz gotowości poszczególnych instytucji do korzystania z dostępnych środków sądowych.

Sąd i koniec

Dlatego rozmowa o mechanizmach nadzoru nie jest wyłącznie kwestią techniczną. Dotyczy ona samej jakości jawności życia publicznego: tego, czy prawo do informacji działa w praktyce, czy obywatele mają realną możliwość kontroli władzy i czy państwo potrafi reagować na systemowe problemy w udostępnianiu informacji.

W wielu krajach nadzór nad prawem do informacji nie ogranicza się do możliwości złożenia skargi do sądu. Systemy te są projektowane tak, aby istniała instytucja odpowiedzialna nie tylko za rozpatrywanie sporów, lecz także za monitorowanie praktyki, zbieranie danych, publikowanie statystyk, wydawanie wytycznych i identyfikowanie problemów systemowych. Jednym z najważniejszych elementów takich modeli jest systematyczne zbieranie danych o wnioskach o informację. Niektóre państwa wymagają, aby instytucje publiczne regularnie raportowały, ile wniosków otrzymały, ile spraw zakończyły w terminie, ile informacji udostępniły w całości lub częściowo, ile razy odmówiły, jakie podstawy odmowy stosowały oraz ile spraw trafiło do procedur odwoławczych.

Serbia

W Serbii obowiązek sprawozdawczy jest wpisany do systemu dostępu do informacji. Organy publiczne przekazują Komisarzowi ds. Informacji coroczne raporty dotyczące wykonywania ustawy. Raportowanie pozwala zbierać dane nie tylko o liczbie wniosków, ale również o sposobie ich rozpatrywania. Według raportu Komisarza za 2023 rok organy, które przekazały sprawozdania, odnotowały łącznie 42 080 wniosków o dostęp do informacji. Spośród nich 34 480 uwzględniono i rozpatrzono, 813 pozostawiono bez rozpatrzenia, a 2867 odrzucono. Raport zawiera również dane o skargach, pobieranych opłatach, szkoleniach pracowników oraz kategoriach informacji, których dotyczyły wnioski. Serbski system umożliwia więc analizowanie, o jakie informacje najczęściej pytają obywatele. W 2023 roku 12 593 wnioski dotyczyły m.in. budżetów, wynagrodzeń, darowizn, umów i sponsoringu, 1237 — ochrony środowiska, a 721 — zdrowia publicznego. Raporty są przekazywane elektronicznie przez specjalny portal prowadzony przez Komisarza. Jednocześnie dane pokazują ograniczenie tego mechanizmu: za 2023 rok sprawozdania złożyło 5238 spośród 12 257 podmiotów objętych obowiązkiem, czyli około 43%.

Słowenia

W Słowenii organy administracji państwowej i samorządu lokalnego przygotowują coroczne raporty z wykonywania ustawy i przekazują je właściwemu ministerstwu do 31 stycznia. Na ich podstawie rząd opracowuje wspólny raport, który ma zostać przyjęty do 31 marca, przedstawiony parlamentowi oraz opublikowany online. Ustawa przewiduje również odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku sprawozdawczego. Zgodnie z art. 39 osoba odpowiedzialna w instytucji może zostać ukarana za nieprzekazanie raportu w wymaganym terminie.

Niezależnie od raportów przygotowywanych przez organy publiczne słoweński Komisarz publikuje dane dotyczące skarg i postępowań odwoławczych. Z raportu za 2024 rok wynika, że Komisarz zajmował się 1146 sprawami dotyczącymi dostępu do informacji. Wśród nich było 776 skarg: 488 dotyczyło decyzji odmownych, 276 bezczynności administracji, a 12 — podmiotów gospodarczych należących do podmiotów publicznych. Z raportu dowiemy się też, że średni czas rozpatrywania skargi wynosił 30 dni.

Irlandia

W Irlandii Office of the Information Commissioner publikuje raporty roczne pokazujące zarówno liczbę wniosków składanych do instytucji publicznych, jak i liczbę spraw trafiających do organu odwoławczego. W raporcie za 2024 rok wskazano, że do podmiotów publicznych wpłynęło 41 660 wniosków, czyli o 11% więcej niż rok wcześniej, a liczba odwołań do Komisarza wzrosła o 16%.

Chorwacja

W Chorwacji mechanizm zbierania danych jest powiązany z obowiązkami poszczególnych organów. Ustawa przewiduje powoływanie w instytucjach osób odpowiedzialnych za dostęp do informacji oraz prowadzenie specjalnego rejestru wniosków, postępowań i decyzji dotyczących dostępu do informacji oraz ponownego wykorzystywania informacji. Chorwacki Komisarz ds. Informacji jest odrębnym organem, który chroni, monitoruje i promuje prawo do informacji, działa jako organ drugiej instancji w sprawach skarg, nadzoruje wykonanie ustawy, przedstawia rekomendacje, inicjuje zmiany prawa i składa raporty parlamentowi.

Czego brakuje w polskim systemie?

Z porównania tych systemów wynika, że skuteczny nadzór nad prawem do informacji składa się z kilku warstw. Po pierwsze, potrzebna jest dostępna ścieżka skargowa lub odwoławcza, która nie wymaga od obywatela od razu prowadzenia sporu sądowego. Po drugie, potrzebny jest organ, który może interweniować, mediować, wydawać decyzje lub rekomendacje i wspierać rozwiązywanie sporów. Po trzecie, konieczne jest systematyczne zbieranie danych o tym, jak organy publiczne odpowiadają na wnioski. Po czwarte, dane te powinny być publicznie dostępne, aby można było oceniać praktykę działania administracji.

Najważniejsza różnica polega więc na tym, że w wielu krajach nadzór nad jawnością ma charakter aktywny. Organ nadzorczy nie tylko czeka na pojedynczą skargę, ale obserwuje cały system: liczbę wniosków, terminy odpowiedzi, odmowy, przyczyny odmów, odwołania, zaległości, problemy powtarzające się w konkretnych instytucjach oraz obszary wymagające zmiany prawa lub praktyki. Z punktu widzenia Polski ważne jest to, że w wymienionych systemach państwo próbuje odpowiedzieć na pytanie, którego u nas właściwie nie da się dziś rzetelnie rozstrzygnąć: ile jest wniosków, jak często organy odpowiadają, jak często odmawiają, gdzie pojawiają się problemy i które instytucje nie wykonują obowiązków związanych z jawnością. To dane, których nie zbierze ani sąd, ani RPO, ani NIK.

W kolejnych odcinkach cyklu będziemy szczegółowo przyglądać się wybranym krajom i funkcjonującym w nich mechanizmom nadzoru nad prawem do informacji. Zastanowimy się też, jakie rozwiązania warto byłoby zaproponować w Polsce.

^[1] GRECO, Piąta runda ewaluacyjna. Zapobieganie korupcji i promowanie uczciwości w rządach centralnych oraz organach ścigania. Addendum do drugiego raportu zgodności: Polska, GrecoRC5(2025)10, przyjęty 19 marca 2025 r., opublikowany 7 sierpnia 2025 r., pkt 22–26, s. 6–7, dostęp: 9 lipca 2026 r., https://rm.coe.int/grecorc5-2025-10-final-eng-add-to-the-2nd-compliance-report-poland-pub/1680b6e0b4.