Osoby pełniące funkcje publiczne

Pojęcie osób pełniących funkcje publiczne jest pojęciem prawnym. Posługuje się nim między innymi Konstytucja RP oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym niemniej w przepisach prawa nie istnieje jedna, uniwersalna dla całego systemu prawa definicja legalna osób pełniących funkcje publiczne. Co oczywiście nie oznacza, że pojecie to nie zostało w ogóle zdefiniowane. Poszczególne akty prawne posługujące się pojęciem osób pełniących funkcje publiczne niekiedy wprowadzają także definicje legalne tego pojęcia (taka sytuacja ma miejsce chociażby w ustawie z dnia 18 października 2006 roku o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów oraz w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny), niemniej jednak definicje te są dostosowane do aktualnych potrzeb prawodawczych, a przez to pozbawione wymiaru uniwersalnego. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza legalnej definicji pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Co więcej u.d.i.p. nie zawiera odesłania do innych przepisów, które takie definicje przewidują (tak jak ma to miejsce w przypadku funkcjonariusza publicznego). Wobec powyższego można mieć wątpliwości czy pojęcie osób pełniących funkcje publiczne, którym posługują się Konstytucja RP i u.d.i.p. jest tożsame z którymkolwiek z identycznie brzmiących określeń funkcjonujących w innych przepisach prawa, a jeśli tak to z którym z nich. W moim przekonaniu przy interpretacji tego określenia należy odwoływać się zwłaszcza do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Pojęcie osób pełniących funkcje publiczne stało się przedmiotem analizy Trybunału w orzeczeniu z dnia 11 maja 2007 roku (syg. K 2/07). W ocenie Trybunału, sprawowanie funkcji publicznej musi wiązać się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu pojęciowego funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ponadto kategoria osób pełniących funkcje publiczne nie może obejmować funkcji, stanowisk i zawodów, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym (imperium), ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium). Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że status osoby pełniącej funkcję publiczną (z uwagi na wcześniejsze ustalenia) nie przysługuje: pracownikom naukowym, biegłym rewidentom oraz dziennikarzom. Wnioski, do jakich doszedł Trybunał Konstytucyjny wydają się być cenną wskazówką przy interpretacji omawianego pojęcia z uwagi na to, że zwracają uwagę na pewne uniwersalne dla całego systemu prawa elementy definicji pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie, ustalenia te są pozbawione takiego stopnia szczegółowości, który uniemożliwiałby ich przeniesienie na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu zaproponowanym przez Trybunał Konstytucyjny, nawet po uwzględnieniu wskazanych przezeń wyłączeń, jest bardzo szerokie. W ocenie niektórych autorów powinno być ono rozumiane jeszcze szerzej i obejmować nie tylko administrację publiczną sensu largo, ale także w niektórych przypadkach podmioty administrowane (np.: beneficjentów różnego rodzaju świadczeń publicznych). Przykładowo A. Bodnar i M. Bernatt w artykule Ujawniamy dane, ale tylko statystykom (zamieszczonym w Rzeczpospolitej, 2006 r., Nr 138, s. C4) przekonują, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są między innymi rolnicy korzystający z tzw. dopłat bezpośrednich oraz podatnicy korzystający z ulg podatkowych, a spersonalizowane informacje dotyczące wysokości dopłat bezpośrednich i ulg podatkowych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Intencje autorów, opowiadających się za możliwie szerokim dostępem do informacji publicznych, są całkowicie zrozumiałe, niemniej jednak w moim przekonaniu przyjęta przez nich interpretacja pojęcia osób pełniących funkcje publiczne jest zbyt daleko idąca. Wydaje się, że dużo lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę odpowiednich regulacji stanowiących samodzielną podstawę pozwalającą na upublicznienie informacji dotyczących beneficjentów pomocy publicznej. Sztuczne poszerzanie zakresu pojęcia osób pełniących funkcje publiczne nie powinno być wykorzystywane jako narzędzie do naprawy wadliwych czy niekompletnych regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.