Radny nie powinien płacić za udostępnienie dokumentów

Konstytucyjne prawo do informacji znajdujące swoje rozwinięcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) przysługuje każdemu. Osoba wnioskująca o udostępnienie interesującej ją informacji nie musi pełnić zatem żadnej funkcji ani zajmować żadnego stanowiska. Stałoby to zresztą w sprzeczności z ideą powszechnego dostępu do informacji publicznej.

Nie oznacza to bynajmniej, że w pewnych przypadkach określone osoby nie dysponują odrębnym narzędziem pozwalającym im uzyskiwać dostęp do konkretnych danych. Okazuje się, że radni cieszą się specjalnym, dedykowanym dla nich trybem uzyskiwania wglądu do materiałów i informacji. Powstaje jednak pytanie, czy korzystanie z tego uprawnienia może wiązać się z obciążeniem radnych opłatą.

O narzędziu dedykowanym radnym

W polskim porządku prawnym wyróżnić można trzy ustawy samorządowe: ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.). Na każdym szczeblu samorządu terytorialnego uprawnienie radnych do uzyskiwania dostępu do informacji i materiałów uregulowane jest podobnie – zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g., art. 21 ust. 2a u.s.p. i art. 23 ust. 3b u.s.w. radni mogą nie tylko uzyskiwać informacje i materiały, ale także mają prawo wstępu do pomieszczeń zawierających te informacje i materiały oraz prawo wglądu w działalność urzędu, jednostek organizacyjnych i spółek komunalnych gminy, powiatu lub województwa, w których sprawują mandat. Ostateczny wybór, czy radny skorzysta z dedykowanego trybu zawartego w ustawie samorządowej, czy z ogólnego trybu uregulowanego w u.d.i.p., należy do niego.

Opłata za dostęp do informacji

Jeśli radny zdecyduje się zażądać udostępnienia informacji na zasadach określonych w u.d.i.p., kwestia dopuszczalności naliczenia opłaty nie budzi wątpliwości. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem co do zasady bezpłatny, o czym przesądza art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 15 ust. 1 ustawy, na podstawie którego dozwolone jest pobranie od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji, jeżeli podmiot zobowiązany miałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przepis ten powinien być interpretowany ostrożnie – skoro zasadą jest możliwość uzyskania informacji publicznej w sposób bezkosztowy, obciążenie wnioskodawcy opłatą może obejmować jedynie koszty dodatkowe, rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez podmiot zobowiązany w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z 4.11.2021 r., III OSK 437/21).

Ustawy samorządowe nie zawierają jednak, w przeciwieństwie do u.d.i.p., żadnego przepisu pozwalającego obciążyć radnego opłatą za uzyskanie informacji i materiałów w trybie określonym w art. 24 ust. 2 u.s.g., art. 21 ust. 2a u.s.p. lub art. 23 ust. 3b u.s.w. Wydaje się zatem, że wobec braku adekwatnej podstawy prawnej naliczenie opłaty radnemu byłoby działaniem niedopuszczalnym, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności.

Dozwolone tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje

Zasada praworządności jest jedną z fundamentalnych zasad ustrojowych w Polsce. Wynika ona z art. 7 Konstytucji RP, w ślad za którym organy władzy działać mogą wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znajduje swoje potwierdzenie w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji działają na podstawie przepisów.

Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że zasadę praworządności rozumieć należy jako regułę „dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje”; organy władzy nie mogą zatem powoływać się na rozumowanie „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, gdyż wszystkie swoje działania władza musi opierać o konkretną normę upoważniającą ją do określonego zachowania (zob. chociażby: wyrok NSA w Warszawie z 19.09.2001 r., II SA 1593/01; wyrok WSA w Lublinie z 18.09.2008 r., II SA/Lu 453/08; wyrok WSA w Kielcach z 17.06.2008 r., II SA/Ke 251/08 i liczne podobne rozstrzygnięcia).

Celem takiego uregulowania zasady praworządności, jak trafnie wskazuje prof. Monika Florczak-Wątor, jest „przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa” (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, s. 46-47). Działania podejmowane bez podstawy prawnej byłyby zachowaniami nielegalnymi (zob. M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego, Warszawa 2016, s. 139-140). Zasada praworządności chroni obywateli przed niespodziewanymi, dowolnymi, nieznajdującymi oparcia w prawie oraz niesprawiedliwymi rozstrzygnięciami rządzących wymierzonymi w tych obywateli tylko na podstawie kaprysu osób decyzyjnych.

Przy takim rozumieniu zasady praworządności, logiczna staje się niedopuszczalność obciążenia radnego jakąkolwiek opłatą za udostępnienie informacji i materiałów, o ile radny korzysta z trybu przewidzianego w odpowiedniej ustawie samorządowej. Zapatrywanie takie znajduje swoje potwierdzenie w praktyce stosowania prawa przez organy administracji; tytułem przykładu, pogląd o bezkosztowym dostępie do informacji i materiałów na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (zob. postanowienie SKO w Olsztynie z 19.09.2025 r., znak SKO.55.9.2025, niepubl.).

Z którego trybu skorzystać?

Warto, aby radni domagali się udostępnienia informacji i materiałów działając na podstawie ustaw samorządowych. Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że wyłącznie realizacja prawa do informacji w oparciu o u.d.i.p. podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych i organów odwoławczych. W ślad za jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów, uchylanie się przez organy jednostek samorządu terytorialnego od udostępniania informacji i materiałów radnemu, który domaga się tego z powołaniem na ustawy samorządowe, nie podlega kontroli sądowej (zob. np.: postanowienie WSA w Krakowie z 12.06.2019 r., III SA/Kr 278/19; postanowienie WSA w Kielcach z 29.01.2021 r., II SA/Ke 1068/20). Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, negatywne konsekwencje wobec organu naruszającego wynikający z ustaw samorządowych obowiązek udostępnienia radnemu materiałów i informacji mogą polegać albo na podjęciu działań dyscyplinujących przez organ nadzoru, albo na niewyrażeniu wotum zaufania (zob. postanowienie WSA w Krakowie z 15.04.2019 r., II SA/Kr 293/19).

W razie problemów z uzyskaniem przez radnego informacji i materiałów bądź wątpliwości, po który z trybów dana osoba powinna sięgnąć, zachęcamy do skorzystania z poradnictwa Watchdoga.