Relacja z konferencji

Konferencję objęli patronatem Naczelny Sąd Administracyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Zadanie okazało się ambitne z kilku względów. Po pierwsze duża liczba prelegentów. Swoje wystąpienia wygłosiło aż 22 mówców, wśród których byli m.in. sędziowie sądów administracyjnych, naukowcy, przedstawiciele administracji. Wystąpienia były bardzo zróżnicowane i części z nich można zarzucić – mimo wysokiego poziomu merytorycznego – odejście od tematu konferencji, „wrzucając” niejako dostep do informacji w dziedzinę ze styku informatyki i prawa. Zabrakł również czasu na dyskusję. A że była ona potrzebna świadczy chociażby  wstęp do jednej z relacji opublikowany w czasopiśmie Wspólnota. Zdaniem autora artykułu „system dostępu do informacji publicznej wymaga jeszcze dalszej reformy i sprzyja nadużywaniu tego prawa przez nad aktywnych mieszkańców”.  To prawda, ze niektórzy z panelistów mówili o potrzebie reformy prawa dostępu do informacji, a niektórzy wspominali o możliwym nadużywaniu, to jednak połączenie tych zjawisk jako podsumowanie konferencji wydaje się być nieusprawiedliwione. Kwestia nadużywania prawa do informacji pojawiła się w zasadzie w jednym wystąpieniu i to też zupełnie na marginesie. Natomiast wezwanie do reformy systemu miało kilka znaczeń. W związku z dużą liczbą prelegentów, poniżej przedstawiamy tezy tylko części wystąpień.

Występująca jako pierwsza prof. Małgorzata  Jaśkowska odwołała się do dwóch sposobów rozumienia definicji informacji publicznej. Jej zdaniem właściwe jest podejście szerokie, tzn. oparte na art. 61 Konstytucji obejmujący całą sferę działalności instytucji wykonujących zadania publiczne. Przeciwstawiła to podejściu wąskiemu – prezentowanego w niektórych orzeczeniach – polegającemu na wykluczeniu informacji prywatnych czy wewnętrznych z pojęcia informacji publicznej. W jej ocenie takie rozumienie informacji jest niewłaściwe i powoduje niejednolitość orzecznictwa. Wskazywała również na problem związany z wprowadzeniem nowego pojęcia – „opracowywania” informacji do ponownego wykorzystywania (art. 23f), przy występujących już pojęciach „przetworzenia” (art. 3 ust. 1 pkt 1) i przeniesienia (art. 15 ust.2 ). Wprowadzić to może zamieszanie interpretacyjne związane np. z opłatami za dostęp do informacji i ponowne jej wykorzystywanie.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich, dr Mirosław Wróblewski, przyjrzał się problemowi dostępu z punktu widzenia skarg, które wpływają do Rzecznika. Wśród największych barier w realizacji prawa do informacji publicznej Wróblewski wymienił m.in. brak realizacji wniosku w sposób przewidziany w ustawie (liczne przypadki braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek). Szczególnie dotyczy to dyrektorów szkół, którzy nagminnie uznają, że nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych. Co ciekawe, w dalszym ciągu występuje wiele przypadków utrudniania lub wręcz uniemożliwiania nagrywania sesji rad gmin przez obywateli.  Wśród problemów systemowych, panelista wymienił przykłady ustaw, które wyłączają możliwość szerokiego – opartego na artykule 61 Konstytucji  – podejścia do informacji publicznej. Jako przykład, podany został art. 284 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że część informacji wytworzonych w trakcie audytu nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem przedstawiciela Rzecznika, taka forma wyłączenia może być sprzeczna z Konstytucją. W ocenie dr Wróblewskiego powołanie centralnego organu zajmującego się informacją publiczną mogłoby rozwiązać te problemy.
Na marginesie warto dodać, że w 2010 roku, SLLGO przeprowadziło debatę m.in. z udziałem prof. Teresy Górzyńskiej na temat powołania takiego organu. Zachęcamy do zapoznania się z zapisem z tego wydarzenia.

Następnie, głosy zabrali sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako pierwsza wystąpiła pani sędzia Irena Kamińska, która w swoim wystąpieniu poruszyła ciekawy problem związany z orzekaniem na temat udostępnienia informacji niejawnych. Jej zdaniem sąd musi zapoznać się z w toku procedury z dokumentem zawierającym informacje niejawne skoro postępowanie dotyczy oceny czy zgodnie z prawem został w ten sposób zakwalifikowany. Organy często (tak miało również miejsce sporze sądowym między SLLGO, a Premierem odnośnie udostępnienia informacji o Tarczy Antykorupcyjnej) nie przekazują takich dokumentów do sądu uniemożliwiając tym samym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście sędzia Kamińska wskazała na praktyczny problem zakresu rozstrzygnięcia sadu: może on tylko uchylić decyzję, gdyż ustawa o ochronie informacji niejawnych nie pozwala innym niż wymienionym tam organom (Premier, ABW) „zdejmowania” odpowiednich klauzul. Powoduje to, że niezależnie od wyroku sądu, informacji i tak najprawdopodobniej nie będzie udostępniona. Sędzia Kamińska, kontynuowała również wątek podjęty przez dr Wróblewskiego, wskazując kolejne przykłady ustaw, które wyłączają (niesłusznie) pewne obszary działalności władz publicznych z definicji informacji publicznej: ustawę o Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 

Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Janusz Drachal przedstawił uczestnikom konferencji praktykę udostępniania orzeczeń sądowych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Stwierdził m.in. że choć mogłyby się one znajdować w Biuletynie Informacji Publicznej właściwych sądów, to jednak z przyczyn technicznych i funkcjonalnych lepsza wydaje się forma centralnej bazy. W tym kontekście, warto odnotować wystąpienie dr Agnieszki Gryszczyńskiej, która wyraziła wątpliwości co do powołania Centralnego Repozytorium Informacji publicznej, wskazując na niejasne określenie przez ustawodawcę co miałoby się w nim znaleźć oraz fakt, że istniejące już rozwiązanie w postaci Biuletynu Informacji Publicznej mogłoby uczynić zadość intencji umieszczania tzw, surowych danych w Internecie. Na marginesie swojego wystąpienia sędzia Drachal  wyraził obawę co do nowej formy kontroli sądowej przypadków odmowy dostępu do informacji publicznej. Przekazanie sądom administracyjnym spraw np. z zakresu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jako przesłanki wyłączającej dostęp do informacji publicznych budzi jego wątpliwości z uwagi na specyfikę sądów administracyjnych – zajmują się one tylko orzekaniem o legalności, a w przypadkach takich jak tajemnica handlowa należy skrupulatnie rozstrzygnąć o wszystkich okolicznościach, czyli np. powołać biegłych. Taka praktyka nie występuje w sądach administracyjnych.

Dr Agnieszka Piskorz-Ryn prezentowała zagadnienie „opłat” za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej – tu odniosła się w pierwszej części do dyrektywy i wypływających z niej zasad oraz do tego, że ustawodawca mając doświadczenia art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uregulował tego wyczerpująco odnośnie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. 

Na koniec, dr Grzegorz Sibiga w referacie o potrzebie reformy prawa do informacji w Polsce przedstawił cztery postulaty. Po pierwsze należałoby ostatecznie rozstrzygnąć, która definicji jest właściwa (czy ta związana z szerokim podejściem w oparciu o art. 61 Konstytucji, czy ta odwołująca się do art. 1 ust 1 ustawy). Należy mieć przy tym na uwadze szerokie podejście do definicji dokumentu mające swój wyraz w przepisach unijnych. Przeglądu wymaga również katalog ograniczeń. Dr Sibiga wskazał, że jego zdaniem mamy do czynienia z mało przejrzystym systemem. Istnieje kilka sposobów ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Niektóre informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ustawy, w innych przypadkach katalog osób upoważnionych do dostępu do informacji jest zamknięty. Możemy również mówić o niepełnej jawności – szczególnie w kontekście niektórych rejestrów, których tylko część danych jest jawna oraz w nawiązaniu do poprzednich wystąpień istnieją faktyczne ograniczenia w związku z określaniem przez ustawodawcę, że konkretna informacja nie stanowi informacji publicznej.
Czwartym postulatem dr Sibigi jest potrzeba powołania niezależnego organu kontroli dostępu do informacji.

Konferencja stanowiła dobre podsumowanie bieżących problemów w dostępie do informacji publicznej. Należy wyrazić tylko żal, że nie starczyło czasu na dyskusje z niektórymi tezami. Z pewnością nie możemy się zgodzić ze stanowiskiem, że publiczne prawo do informacji publicznej jest nadużywane. Zbyt dużo znamy przykładów bezprawnego działania władz nieudostępniających informacji – i tylko w tym kontekście możemy mówić o nadużywaniu prawa.