Czy można zakazać wstępu na posiedzenie Sejmu?

Do WSA w Warszawie trafiła skarga na odmowę wstępu na posiedzenie Sejmu z 9 maja 2018 r. wydaną przez Szefa Kancelarii Sejmu. Skarżący wyjaśniał, że zgłosił chęć obserwowania obrad dzień wcześniej, ale gdy stawił się po odbiór jednorazowej przepustki pozwalającej na wstęp na teren Sejmu, strażnik Straży Marszałkowskiej poinformował, że zawieszono ich wydawanie.

WSA w Warszawie oddalił powyższą skargę wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1979/18, a w uzasadnieniu stwierdził, że ograniczenie wstępu do budynków sejmowych podyktowane było w tym okresie nadzwyczajną sytuacją, ponieważ w obiekcie odbywała się akcja protestacyjna osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. W tych okolicznościach Komendant Straży Marszałkowskiej miał ustawowy obowiązek podejmowania czynności służących ochronie Sejmu i mógł wyłączyć wydawanie jednorazowych kart wstępu. Sąd uznał więc, że prawo do informacji (prawo wstępu na posiedzenia Sejmu) nie ma charakteru absolutnego i mogło zostać ograniczone. Do wyroku zostało zgłoszone jedno zdanie odrębne, w którym sędzia ocenił, że odmowa wstępu była nieuzasadniona.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, w wyniku czego sprawa trafiła ostatecznie do NSA. W wyroku z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt III OSK 1238/21 Sąd uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i stwierdził bezskuteczność czynności, ale nie uznał uprawnienia skarżącego. Upraszczając, NSA przesądził, że Szef Kancelarii Sejmu nie mógł ograniczyć wstępu na posiedzenie Sejmu na podstawie przepisów, na które się powoływał, ale na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie był też w stanie ocenić, czy ograniczenie wstępu byłoby ponad wszelką wątpliwość nieuzasadnione, gdyby przeanalizowano właściwe przesłanki ograniczające prawo do informacji i gdyby zrobiono to w należyty sposób.

W uzasadnieniu wyroku NSA odniósł się przede wszystkim do art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, które brzmią następująco:

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Sąd odniósł się do literatury, z której wynika, że zacytowany przepis zawiera najsilniejszą prawnie, bo konstytucyjną gwarancję wstępu publiczności na posiedzenia tych organów kolegialnych, które podejmują rozstrzygnięcia szczególnej doniosłości, a do których zalicza się Sejm. NSA stwierdził, że prawo wstępu na posiedzenia Sejmu nie ma charakteru absolutnego, ale jakiekolwiek jego ograniczenia powinny być interpretowane wąsko:

Art. 61 Konstytucji RP nie reguluje trybu lub trybów dostępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale samą treść tej zasady, zgodnie z którą każdy obywatel ma prawo wstępu na posiedzenia takich organów, a ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisu wskazuje, że jakiejkolwiek ograniczenie co do treści tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.  

W związku z powyższym nie wystarczy samo powołanie się na ochronę wolności i ustawowo gwarantowanych praw innych osób lub przedsiębiorców, bądź ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, ale obowiązkiem organu, który ogranicza prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów jest szczegółowe uzasadnienie, z jakich powodów i przy zaistnieniu jakich okoliczności prawo to zostaje wobec danej osoby ograniczone. Nie można bowiem nie brać pod uwagę okoliczności, że jest to prawo konstytucyjnie gwarantowane, a odrębne przepisy regulują jedynie tryb wstępu, a nie przesłanki wykonywania tego prawa.

NSA uznał, że na poprzednim etapie sprawy WSA w Warszawie pominął ocenę wspomnianych już przesłanek, które miały uzasadniać odmowę wstępu na posiedzenie Sejmu, a zamiast tego analizował inne zagadnienie, jakim miało być ograniczenie wydawania kart wstępu do budynków sejmowych. Sąd potwierdził też, że sam przepis obowiązującej wtedy ustawy o Służbie Ochrony Państwa co prawda zobowiązywał Kancelarię Sejmu (strażników Straży Marszałkowskiej) do ochrony obiektów sejmowych i zapewnienia bezpieczeństwa na terenie tych obiektów, ale nie uprawniał do określania zakresu konstytucyjnego prawa wstępu na posiedzenia Sejmu.

Idąc dalej za uzasadnieniem NSA, przyznał on, że w tej sprawie nie wyjaśniono właściwie przyczyn odmowy realizacji prawa wstępu na posiedzenie Sejmu, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego tego prawa:

Trafnie również podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, zawierający zasadę proporcjonalności, przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania m.in. z konstytucyjnych praw określając, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym rangi ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty praw. W tej sprawie nie wyjaśniając przyczyn odmowy w jakimkolwiek zakresie realizacji prawa wstępu na posiedzenie Sejmu, skarżący został pozbawiony tego prawa. Dodatkowo należy wskazać na wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 oraz wyrok TK z 29 czerwca 2001 r. sygn. K 23/00, w których Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na określone aspekty, które muszą być brane pod uwagę przy ocenie ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. (…) Wprawdzie powyższe kryteria powinny być stosowane przede wszystkim do oceny zgodności z Konstytucją aktów prawnych, tym niemniej także w tej sprawie całkowity zakaz wstępu na posiedzenie Sejmu jako pozbawiający tego prawa skarżącego powinien być oceniony przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności. Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z tych przesłanek zaistniała, tzn. aby Szef Kancelarii Sejmu rozważając odmowę wstępu na posiedzenie Sejmu oceniał, czy ten zakaz jest niezbędny, czy jest jedynym środkiem pozwalającym na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku i czy nie można w innym zakresie umożliwić skarżącemu przysłuchiwania się obradom Sejmu.

Z uzasadnienia wynika wreszcie, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że odmowa wstępu na posiedzenie Sejmu mogła nastąpić na podstawie samej treści przepisów obowiązującego wtedy zarządzenia Marszałka Sejmu w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, Regulaminu Sejmu oraz ustawy o Służbie Ochrony Państwa: 

Należy także stwierdzić, że zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w związku z art. 250 ust. 3 u.SOP i art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu poprzez przyjęcie, że przepis ten wyraża normy ograniczające prawo do uzyskiwania informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz normy dotyczące trybu wstępu na posiedzenie Sejmu, o których mowa w art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

 Zgodnie z § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiej, po powiadomieniu odpowiednio Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa  Kancelarii Senatu może ograniczyć albo wyłączyć prawo wstępu na tereny i do budynków. Pod pojęciem zasad wstępu do budynków § 1 pkt 1 zarządzenia Marszałka Sejmu rozumie również, m.in. wstęp na salę posiedzeń Sejmu i na galerię w Sali posiedzeń Sejmu. Powołany przepis stanowi wyjątek od zawartej, m. in. także w art. 172 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Sejmu zasady, zgodnie z którą posiedzenia Sejmu są jawne, a tą jawność zapewnia się w szczególności poprzez umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych. § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu wskazuje na dwie przesłanki pozwalające na ograniczenie lub wyłączenie m.in. prawa wejścia na posiedzenie Sejmu – wyjątkowe przypadki uzasadnione względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi. Niewątpliwie przepis ten ogranicza zakres korzystania z prawa wstępu na posiedzenia Sejmu jako kolegialnego organu pochodzącego z wyborów powszechnych sprowadzając to ograniczenie tylko do dwóch przesłanek, z których jedna – tj. bezpieczeństwo, stanowi powielenie regulacji zawartej w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a druga przesłanka – względy organizacyjne, w ogóle nie została zawarta w art. 61 Konstytucji RP. Ponadto Regulamin ten nie mający rangi ustawy nie może wprowadzać żadnych ograniczeń praw konstytucyjnych z uwagi na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, który pozwala na ograniczenie takich praw tylko w ustawie. Tym samym objęte § 6 pkt 4 zarządzenia Marszałka Sejmu ograniczenia w dostępie do konstytucyjnego prawa naruszają zarówno art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalną modyfikację treści Konstytucji, jak i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uregulowanie nie tylko trybu udzielania informacji (a w tym także dostępu na posiedzenia Sejmu), ale także przesłanek tego dostępu.