Informacja przetworzona – ważne głosy w orzecznictwie

Zgodnie z obowiązującym w Polsce standardem prawnym dostęp do informacji powinien być szybki i prosty. Artykuł 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej („UDIP”) wskazuje, że prawo to przysługuje każdemu, a od osoby z niego korzystającej co do zasady nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, udostępnienie informacji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Prawo dostępu do informacji wskazane jest wprost w art. 61 Konstytucji RP, w związku z czym do jego ograniczenia może dojść tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony określonych wartości, wskazanych w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, w związku z odformalizowanym charakterem wniosku o dostęp do informacji może on zostać złożony de facto w dowolnej formie, istotne jest bowiem jedynie to, by w oparciu o wniosek można było ustalić, jaki jest zakres objętej nim informacji i w jaki sposób ma zostać ona udostępniona.

Niestety praktyka działania wielu podmiotów zobowiązanych powoduje, że uzyskanie określonej informacji stanowi często przeprawę dłuższą i trudniejszą niż wynikałoby to z regulacji prawnych. Wśród licznych przykładów działań o charakterze antyjawnościowym wskazać można m.in. na zbyt częste klasyfikowanie określonych informacji jako informacji przetworzonych. Ponadto, organy bardzo restrykcyjnie podchodzą do oceny istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego. Często dochodzi do błędnego klasyfikowania informacji i ich nieudostępniania przy jednoczesnym braku wydawania decyzji odmownych.

Warto zatem przybliżyć dwa orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentujących korzystne z punktu widzenia jawności poglądy.

„Wykładnia przepisu musi uwzględniać rozwój życia społecznego”

Pierwszy z wyroków, wydany został 4 sierpnia 2022 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 476/22.

Decyzją z 31 marca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gdyni z 20 grudnia 2021 r., który odmówił dostępu do wykazu podmiotów, poza biegłym A.C., którym Naczelnik zlecał wykonanie opinii w latach 2017-2021 z podziałem na poszczególne lata oraz liczby postanowień sądów nakazujących zwrot urządzeń zatrzymanych przez naczelnika wydanych w latach 2017-2021. Naczelnik odmówił udostępnienia tych danych, uznając, że są informacją przetworzoną.

W odpowiedzi wnioskodawca wskazał na artykuł prasowy, zgodnie z którym biegły A.C. przeszkolony został przez Prokuraturę Apelacyjną w Białymstoku do wydawania dla organów ścigania opinii, co ma z kolei wzbudzać podejrzenie zarówno co do zleceniodawcy, jak i zleceniobiorcy tych opinii. Celem działań wnioskodawcy, jego zdaniem, uzasadnionym na gruncie interesu publicznego, było ustalenie roli Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gdyni w opisanym „procederze”. Strona, próbując wykazać swój szczególnie uzasadniony interes przemawiający za udostępnieniem jej żądanych informacji, wskazała na dane pozyskane z Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno – Skarbowego w Olsztynie.

Ta argumentacja nie przekonała organu, który nie dostrzegł ani w treści wniosku ani w udzielonej odpowiedzi okoliczności, które wskazywałyby na to, iż uzyskanie informacji przetworzonej może być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca złożył skargę na decyzję, w której podkreślał, że żądana informacja ma charakter informacji prostej, co wprost wynika z jej istoty i jest to potwierdzone odpowiedziami udzielanymi przez organ II instancji w analogicznych sprawach. A nawet przyjmując, iż informacja ma charakter przetworzony, to ujawnianie nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz wydawania opinii przez tych samych biegłych, z których część została nieformalnie i wbrew przepisom prawa przeszkolonych przez organy ścigania, tak aby wydawali oni opinie zgodnie z oczekiwaniami swoich zleceniodawców w demokratycznym państwie prawa musi być uznane za szczególnie uzasadniony interes publiczny.

W wyroku z 4 sierpnia 2022 r. WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wskazano, że należy podzielić pogląd organów administracji celno – skarbowej co do tego, że żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna ma charakter przetworzony z uwagi na konieczność skonstruowania jej z poszczególnych, licznych elementów o charakterze informacji prostej, jednak jej udostępnienie jest uzasadnione z uwagi na to, że służyłoby to realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Na aprobatę zasługuje zwłaszcza sposób, w jaki Sąd odniósł się do dominującego obecnie w doktrynie i orzecznictwie poglądu, który w bardzo restrykcyjny sposób traktuje przesłankę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd uznał, że jednym z elementów koniecznych do jej spełnienia jest posiadanie przez wnioskodawcę indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania danej informacji dla dobra ogółu (jako przykłady podmiotów posiadających tego typu możliwości wskazuje się m.in. posłów lub pracowników naukowych, gdy dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań wspieranych ze środków publicznych):

Rzeczą sądu administracyjnego i innych organów władzy publicznej jest takie interpretowanie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., by przez zbyt restryktywną wykładnię przesłanki „szczególnego interesu publicznego” nie naruszyć konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa, zasady proporcjonalności i nie pozbawić samej istoty gwarantowanego konstytucyjnie prawa dostępu do informacji publicznej. Wykładnia powyższego przepisu musi także uwzględniać rozwój życia społecznego i nie powinna ograniczać się do powtarzania tez ukształtowanych w przeszłości, w całkowicie dziś zmienionych realiach, dotyczących funkcjonowania mediów tradycyjnych i społecznościowych, internetu i prasy konwencjonalnej. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę nie podziela zatem wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu co do uzależnienia oceny czy zachodzi przesłanka „szczególnego interesu publicznego” od cech podmiotowych osoby ubiegającej się o dostęp do informacji publicznej, takich jak zawód czy zajmowane stanowisko. W orzecznictwie tym wskazywano, że nie każdy podmiot dysponuje możliwościami, by podejmować działania w celu poprawy działania instytucji publicznej, a to jest warunkiem stwierdzenia, że istnieje szczególny interes publiczny. We współczesnych realiach trudno zgodzić się z tym poglądem i zaakceptować zróżnicowanie podmiotów ubiegających się o dostęp do informacji publicznej według kryterium rzeczywistych możliwości działania w celu poprawy działania instytucji publicznych łączonych ze statusem zawodowym czy pozycją społeczną. Takie zróżnicowanie narusza ewidentnie przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada równości). Jest to niezgodne także z art. 61 ust. 1   Konstytucji RP, który stanowi przecież, że „każdy” ma prawo dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że współcześnie, w czasie już ogromnego i nadal wzrastającego znaczenia w życiu społecznym internetowych mediów społecznościowych nie można skutecznie bronić tezy o tym, że jedynie np. dziennikarze, posłowie i senatorowie, ewentualnie stowarzyszenia czy fundacje mogą mieć rzeczywisty wpływ na działanie instytucji publicznych. Przeciwnie, to obywatele niezwiązani z partiami politycznymi i systemem władzy, upubliczniając w mediach społecznościowych nieprawidłowości w działaniu organów władzy publicznej sprawują nad nimi społeczną kontrolę o potężnej sile oddziaływania. Zatem także i obywatel nie piastujący funkcji publicznej i nie będący zatrudnionym w mediach dziennikarzem ma obecnie możliwość takiego oddziaływania na organy administracji publicznej, by ujawniane nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu mogły być eliminowane. Reasumując, zdaniem Sądu, pojęcie szczególnego interesu publicznego, musi być odnoszone wyłącznie do treści żądanej informacji (jej przedmiotu), a nie może być łączone z podmiotem, który o informację tę się ubiega.

Ciężko nie zgodzić się z logiką przedstawionego wyżej wywodu. Choć samo orzeczenie jest jeszcze nieprawomocne, to należy mieć nadzieję, że zostanie ono podtrzymane, a przedstawiony w nim tok rozumowania znajdzie szersze uznanie. Prowadziłoby to do urzeczywistnienia wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt. 1 UDIP prawa dostępu do informacji przetworzonych, które z uwagi na dominującą obecnie linię orzeczniczą zarezerwowane jest jedynie dla wąskiego grona podmiotów posiadających szczególną pozycję.

Na marginesie warto wskazać na jeszcze jeden fragment uzasadnienia, cenny w przypadku wykazywania zasadności uznania określonej informacji za informację przetworzoną lub wydłużenia terminu na realizację wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 UDIP:

Stwierdzić trzeba jednak, że realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wymaga zastosowania w celu jej udostępnienia możliwie najprostszych środków, tak by z jednej strony nie dezorganizować pracy danej jednostki, a z drugiej strony, by nie pozbawić samego prawa dostępu do informacji publicznej jego istotnej treści. Sformalizowana pragmatyka działania i obiegu dokumentów w instytucji publicznej pozwala tym instytucjom tak drobiazgowo opisać i podzielić na najdrobniejsze elementy (czynności) proces poszukiwania konkretnej informacji, że w niemal każdej sytuacji, można by wykazywać, że niezbędne jest zaangażowanie w ten proces na wiele tygodni sztabu ludzi. Tymczasem rzeczą organów, do których wpływa wniosek o udzielenie informacji publicznej jest ustalenie i zastosowanie środków najprostszych, dostępnych dzięki współczesnym instrumentom informatycznym, takim jak powszechnie stosowane wyszukiwarki, pozwalające według różnych kryteriów (np. po słowie) przeszukiwać generowane dokumenty.

„Jedyną prawidłową formą reakcji organu jest udostępnienie żądanej informacji publicznej”

Drugi z wyroków wydany został 12 lipca 2022 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (II SAB/Lu 68/22). Pismem z 17 maja 2022 r. Izba Adwokacka w L. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Lublinie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 21 kwietnia 2022 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej zwrócił się o udostępnienie listy spraw z urzędu w sprawach karnych przydzielonych adwokatom Izby Adwokackiej w L. w 2021 r., zawierającej imię i nazwisko adwokata, względnie nr wpisu na listę adwokatów, oznaczenie wydziału Sądu oraz sygnaturę akt sprawy.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 2 maja 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego zawiadomił skarżącą, że żądana informacja nie dotyczy informacji o działaniu sądów jako instytucji publicznej, ponieważ ma charakter prywatny. Wykonywanie zawodu adwokata, bez względu na sposób jego ustanowienia w postępowaniu sądowym, rzekomo nigdy nie wiąże się bowiem z realizacją władzy publicznej. Ponadto, organ wyjaśnił, że Sąd Okręgowy nie prowadzi zestawień czy ewidencji zawierających wnioskowaną informację, zaś ich odszukanie wiązałoby się z koniecznością wglądu do akt sądowych oraz ich analizy.

W skardze na bezczynność Izba Adwokacka w L. zarzuciła Prezesowi Sądu naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 UDIP w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2020 r. w sprawie sposobu zapewnienia oskarżonemu korzystania z pomocy obrońcy z urzędu poprzez przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy przydział spraw karnych z urzędu, w ramach zapewnienia oskarżonemu prawa do obrońcy, jest zadaniem publicznym realizowanym przez sąd. Taka informacja jest informacją o sprawach publicznych, dotyczącą realizacji obowiązku sądu a nie adwokata, jest zatem informacją o działalności sądu. Ponadto skarżąca podniosła, że nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji fakt nieprowadzania list zawierających żądane informacje przez organ zobowiązany, wówczas, gdy organ ten na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma prawny obowiązek udzielenia informacji także przetworzonej. Skarżąca powołując się na § 9 rozporządzenia wskazała, że sąd ma prawny obowiązek prowadzenia takiej listy, a zakres żądanych przez skarżącą informacji nie wykracza poza minimum, które taka lista winna zawierać zgodnie z rozporządzeniem. Warunkiem koniecznym prawidłowej realizacji obowiązku wyznaczania adwokatów z urzędu, zgodnie z kolejnością na liście, jest posiadanie takiej listy. Nie można skutecznie zrealizować takiego obowiązku nie mając świadomości, który adwokat z listy został ostatnio wyznaczony. W skardze wniesiono o stwierdzenie, że Prezes Sądu dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, a także zobowiązania go do udostępnienia Okręgowej Radzie Adwokackiej w L., w terminie 14 dni objętej wnioskiem informacji.

W wyroku WSA przychylił się do wniosku skarżącej. W uzasadnieniu najpierw wskazał, dlaczego objęte wnioskiem informacje, wbrew stanowisku organu, powinny zostać uznane za informację publiczną, następnie zaś stwierdził, że abstrahując od nieprawidłowej formy ograniczenia jawności informacji z uwagi na uznanie jej za informację przetworzoną (powinno odbyć się to w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej), argumenty Prezesa sądu w tym zakresie są niezasadne. Ponadto, choć w piśmie z 2 maja i w odpowiedzi na skargę wątek ten się nie pojawiał, to z uwagi na jej obecność we wcześniejszej korespondencji pomiędzy skarżącą a organem WSA odniósł się do kwestii ewentualnego ograniczenia jawności informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej z art. 5 ust. 2 UDIP, wskazując, że w sprawie nie znalazłaby ona zastosowania.

Powyższe rozważania doprowadziły do uznania, że:

W ocenie Sądu zachodzą przesłanki uzasadniające zobowiązanie organu nie tylko do rozpoznania wniosku, ale wprost – do udostępnienia żądanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednakże, w takim przypadku, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 pkt 1b p.p.s.a.). W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Z przedstawionej wyżej argumentacji wynika, że żądanie Izby zawarte we wniosku z 21 kwietnia 2022 r. dotyczyło informacji publicznej i nie występują żadne okoliczności mogące uzasadniać odmowę udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej, ani ze względu na przetworzony charakter informacji, ani potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej. W tych uwarunkowaniach sprawy jedyną prawidłową formą reakcji organu na wniosek z 21 kwietnia 2022 r. jest udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie to pozwala uniknąć sytuacji, w której po wygraniu sprawy dotyczącej błędnej kwalifikacji informacji (jako niestanowiącej informacji publicznej), czeka nas kolejny bój. Tym razem spowodowany tym, że organ nie kwestionując już charakteru danej informacji jako publicznej uzna natomiast, że jej jawność powinna zostać ograniczona i wyda decyzję administracyjną odmowną. Składając skargę na bezczynność organu warto wnosić więc nie tylko o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, ale również o wydanie w sprawie konkretnego, korzystnego dla nas rozstrzygnięcia, tj. zobowiązania organu do udzielenia objętej wnioskiem informacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1b p.p.s.a. W tym celu, formułując skargę dobrze jest poświęcić nieco miejsca na to, by wskazać, dlaczego w sprawie brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji, a jedyną prawidłową formą reakcji organu jest udostępnienie objętej wnioskiem informacji.